陕南汉、丹江流域是国家南水北调中线工程主要水源地，为实现“一江清水供北京”的目标，保护水源地的生态环境，陕南地区的经济发展受到限制，居民的生活水平也因此受到很大影响。 

    然而，目前的生态补偿机制还存在一些问题，严重影响了两江流域政府和群众的积极性和主动性。因此，要使水源地生态环境得到持续、有效的保护，就必须完善生态补偿的长效机制。

    笔者认为，目前陕南汉、丹江流域生态补偿机制主要存在以下5个问题:

    生态补偿主体单一。目前，陕南汉、丹江流域生态补偿的财政转移支付以纵向财政转移支付为主，即中央对地方的财政转移支付，缺乏区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移补偿机制。这种由中央政府埋单的方式显然与“受益者付费”的原则相悖，导致中央财政压力过大。陕南汉、丹江流域是生态服务的提供者，在环境保护和资源输出方面做出了很大贡献，仅靠自身力量，无法承担既保护生态环境又推动社会经济发展的双重任务。

    生态补偿政策期限短。由于退耕还林、生态公益林补偿金等政策大都以项目、工程、计划等方式组织实施，且都有明确的时限，导致政策的延续性不强，对实施效果带来较大影响。我国目前实施的生态补偿政策大多是短期性的。如最有影响的“退耕还林”生态补偿政策的补助期限为5年~8年，期限内农民可依靠补助生存，农民为保护生态环境所牺牲的利益得到一定补偿。但是农民成功转产的并不多，大多数还是基于土地开展生产。同时，生态林、经济林大多尚未进入收益期，补贴政策期满后，若利益得不到补偿，农民为了满足基本生活需求，就不会再从保护生态环境的角度限制自己的生产和开发，可能会出现新一轮生态环境破坏。

    生态补偿标准偏低。陕南汉、丹江流域的生态补偿采取“一刀切”模式，目前主要是按面积进行生态补偿，而对林地、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未着重考虑，导致林农对生态公益林缺乏维护的积极性。同时，陕南汉、丹江流域生态补偿的标准也偏低，居民的生活水平受到一定影响。

    生态补偿资金来源少。陕南汉、丹江流域生态补偿资金来源少，造成大量水利基础设施缺少维修，城镇环境基础设施建设缓慢，水源区经费负担沉重，退耕还林、天然林保经费紧缺等问题。

    生态补偿机制缺乏法律支持。目前的生态补偿实践缺乏法律依据，大多是不同利益主体之间协商的结果。由于缺乏统一的配套规范，协商成本特别高；由于无法可依，纠纷解决难度非常大；由于主要靠政府行为运作，政府压力很大，群众怨言较多。

    笔者认为，要更好地实现水源地保护，就要完善生态补偿机制，尤其要完善生态补偿的法律体系，建立陕南汉、丹江流域生态补偿的长效机制。

    一、完善生态补偿法律体系。要将“谁保护、谁受益、谁补偿”明确规定为生态补偿原则，体现事前保护和激励、引导作用。立法应明确界定生态服务的提供者和受益者，即补偿接受者和实施者。补偿接受主体是为生态环境保护而使自己发展受限的区域(流域)的政府、企业和个人以及区域外为保护生态环境做出贡献的单位和个人。补偿实施主体是环境获益者，包括国家、受益区域、受益企业和个人。要通过立法明确生态环境补偿费用的征收、管理和使用范围。将陕南汉、丹江流域列为国家水源保护重点区域，纳入南水北调中线工程总体规划，全面实施《丹江口库区及上游水土保持和水污染防治规划》，将陕南汉、丹江流域的5市31个县(区)全部列为水土保持生态治理的重点区域，予以重点投资。

    二、建立纵横转移支付相结合的生态补偿机制模式。即采取国家投入和受益区筹资相结合的办法，建立稳定的生态补偿机制，让因南水北调和下游用水而利益受损的水源区百姓福利状况得到改善，充分调动水源区居民保护生态环境的积极性。中央财政应增加限制开发区和禁止开发区生态保护的预算，加大转移支付的力度。加大对陕南汉、丹江流域环境治理和生态保护的专项财政拨款、财政贴息和税收等方面的支持力度。建立水资源费征收返还机制，对供水受益区按供水量征收水资源费并返还水源区，用于水土保持、污染治理和弥补经济损失，实现水源区和用水区人民共同受益、共同发展。建立横向财政转移支付制度，实行下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益区对生态保护地区的财政转移支付。

    三、建立生态税制体系。要保证生态补偿资金有长期稳定的来源，就必须建立和完善我国生态税制体系。一是调整和完善现行资源税。扩大资源税征收范围，将目前资源税的征收对象由矿产资源扩展到非矿产资源。同时增加水资源税，以缓解水污染、缺水日益严重的状况。改进计税方法，适当提高税率，按实际产量计税。将土地使用税、耕地占用税和土地增值税并入资源税中，共同调控资源的合理开发和配置。二是完善消费税。进一步扩大课征范围，将污染环境的电池、氟利昂等产品列入征税范围。三是开征独立的生态保护税。我国环境税种缺位，治污资金主要以收费形式筹集，现行排污收费标准仍然不够高，加上我国环境污染日趋严重，环保资金捉襟见肘，应通过生态保护税制的建立，弥补环境治理资金不足。四是丰富环境保护的税费支出政策。对环境有益的科研成果转让，应免征流转税和所得税。对实行废弃物循环利用的企业给予税收优惠。通过利用投资税收抵免、加速折旧、再投资退税等措施，刺激企业加大对治污设施的投资。削减不利于污染控制的税收支出，如适度下调对农药、化肥等农产品的补贴。

    四、强化生态补偿政策的稳定性。一是继续推进退耕还林、退耕还草工程，尤其是扩大重要江河流域所涉区域的实施范围，将补助期限延长到20年~30年，或是当工业化发展到农民离开土地也能生存时为止，对坡度大于25度的退耕地实行永久性粮食补助制度，并提高补助标准。在政策执行中向陕南汉、丹江流域倾斜，加大对水源区生态工程的投资力度。二是制定有针对性、有差异性的区域、流域生态补偿政策。抓紧制定秦岭生态环境保护区生态补偿政策标准及实施细则。三是完善“项目支持”的补偿形式，中央和陕西省政府要加大对汉、丹江流域生态产业的支持力度。对适宜在水源保护区内发展的低消耗、低污染、低排放的环境友好型、资源节约型产业给予直接的投资补贴或银行贷款贴息。