国家十二五环保产业规划的思考
文/环保部环境规划院副院长 吴舜泽

        环保产业：非传统的经济产业门类
        环保产业是一项非传统的经济产业门类，它与国民经济的39大行业纵向门类有着差异，作为一个横向体系，其主要是以环境保护为目的，以满足环境保护需求，与环境管理密切相关的政策驱动型的特殊产业。环保产业本身并不是一个严格意义上的经济门类，如果从抓产业、抓经济的传统思路来促进环保产业的发展，往往适得其反、乏力、缺位或者越位。从这个角度来看，环保产业本身的经济属性可能是第二位，如果过分关心它经济的属性可能偏离本质和初衷。因此，环保产业对环保工作的支持和引领作用是它最主要的目的，同时，环保产业的高渗透、高关联性，也决定了环保产业对其他行业的绿色化改造作用巨大。从这个角度来看，我们一直对环保产业的规模化、集中程度存在着较大有争议，哪个阶段，应该集中，规模化应该到什么程度才合适？争议比较大，对这个问题需要予以仔细的甄别，不能认为环保产业的规模化是现阶段的一个必然选择。
        环保产业的现状：未新兴，未朝阳
        上世纪90年代开始，环保产业就一直被认为是一个世界的新兴“朝阳”产业 ，但一直没有实至名归，潜在市场与现实市场差异较大。近年来环保产业初具规模、领域不断拓展、产业快速发展。尽管环保产业为环境保护等提供了一定的技术支撑，但我国环保产业技术装备水平仍处于“有”和“可用”水平, 环境服务业发育不良，综合供给能力和供给水平相对较低，总体而言对环境管理支持不足、保障不力，环保产业发展与环保任务需求未完全吻合协调，支撑引领作用不足，个别领域甚至出现技术产业瓶颈。由于它的发展现状与战略性和基础性要求存在比较大的差异，需要集中反思一下如何才能把这个市场培育好。
        正确处理政府层面和市场层面作用
        环保产业发展需要正确处理政府和市场的关系，最主要的是解决政府不当和市场失灵两方面问题。
         政府层面有四个因素，第一，部门协调不足，政出多门和政策缺位同时并存。第二，现有准入以资质前端管理为主，以传统建筑设计和施工管理为核心的资质管理往往还不能很好适应环保产业专、精、特、新、细的特点，对环保技术和工艺关注不够，后期动态管理明显不够。第三，市场机制下政府推进环保产业发展的切入点和抓手并不明确或有效，环保部门对环境的监管没有有效延伸到环保产业的监管，环境政策要求的前瞻性和预告性留给产业酝酿准备的时间空间明显不足，环保产业还处于“被需求”阶段，市场机制下“首台套”及其示范、推广、应用政策和模式尚未有效建立。第四，针对性强、系统配套的环保产业整体扶持、引导政策不够,环保产业还处于自发性和松散型状态，环保产业政策基本靠“靠”、靠“要” 、靠“套”。     就市场层面而言，市场失灵最主要的表现就是市场准入制度形同虚设，对环保产业核心的质量和内容管理长期缺位，大量低素质、低水平、缺少基本技术能力的企业、产品、设备、工程鱼目混珠且都宣称达标，低价中标、无序竞争、恶性竞争现象较为普遍，环保市场招投标不规范、商业贿赂、商业欺诈，同行业恶性竞争、竞相超低压价等不正当竞争现象比较严重，地方保护和行业垄断仍然存在。其主要根源在于政府对环保产业发展的市场监督和后期监管缺位、不到位，核心在于前置性、过程性的技术政策、设计规范、建设标准体系缺乏或者没有效力，重点在于质的问题，而不在于表面的量的问题。应以环保设施建设市场为重点，开展市场整顿活动，着力抓好环保技术产品、治污设施是否实质性满足、落实相关环境要求这一关键环节，质为先，淘汰与鼓励并重，逐步形成“国家规范、地方监督、行业自律”多层次监管体系。
         “十二五”规划焦点：仍以总量控制为主
        到2020年，我国工业化阶段将基本完成。“十二五”期间乃至2020年我国仍然处于工业化中后期，重化工业特征将更加明显，城镇化和工业化互动促进，世界格局深度调整、明显分化，将处于经济社会转型期，也是资源环境矛盾集中期，我国环境保护还处于爬坡的阶段。2020年和2030年之后我国渡过和工业化和资源能源的高峰之后，才可能实现资源能源消费量和污染物产生量的降低。因此，“十二五”期间主要还是解决污染防治尤其以常规污染防治为主；到2030年把生态环境质量全面改善才能提到议事日程，新型的问题和农村城镇的问题会得到很好的解决；2050年左右，环境系统和经济系统、社会系统也就是可持续发展三大板块之间，基本上能够保持相互适应，同时与国际发达国家环境质量水平也基本适应，实现良性循环。
         “十二五”期间国家环境保护的基本思路，将把总量控制，质量改善和环境风险防范作为三大着力点，主要做好四方面的事情：
        第一，总量控制。“十二五”期间在国家层次上继续坚持COD减排，同时会把氨氮和氮氧化物纳入到污染减排，但是控制到多大幅度和节奏，各个区域怎么去配置，速度、模式尚在研究中，同时积极发展一些区域性的总量控制因子。把污染物排放减少向中端和前端上推进，通过清洁生产减少污染物的产生量以实现中端减排，通过结构调整优化减少资源、能源消耗量以实现前端减排，通过总量控制实现绿色发展。“十二五”期间，总量控制将出现一些新的特点和新的调整，第一个调整是工程减排比重有所下降，结构调整、行业综合治理的幅度比较大。第二个调整是现有基础设施包括污水处理厂的存量资源的发挥，将会起到较大的减排作用。第三个调整是在“十二五”期间将会探索把农业污染物纳入减排的模式、方法、政策、措施。同时我们要积极做好污染物总量控制与温室气体减排协同效应的发挥。
         第二，“十二五”期间着力通过质量改善去促进民生。应该认识到，好的环境质量不是民生的奢侈品，而是目前经济社会发展阶段不可或缺的组成部分。“十二五”期间将把要素规划为龙头，把土壤污染防治作为要素提升到与水、气相提并论的三大要素体系中。大力推行城市清洁空气和清洁水行动计（规）划，重点抓好一些城市面源和点源的污染防治，最大程度改善环境质量。在监测指标和评价方式上更多的引入一些新的因子，让监测指标与老百姓的感官更加吻合。加强农村土壤污染防治，比较关注一些区域环境问题的综合解决。    
        第三，防范风险和安全发展。我国工业化中期和工业化产业发展的结构时间段，决定必须把环境风险防范作为一个常态化的任务。即使总量降低了、质量改善了，防范风险的因素还会存在。必须要出台一些过程性的控制因素，加强设施的评价控制，从过程中每一个环节，从硬件基础上实现稳定可靠的达标，才能避免漏排风险。    
         第四，区域协调发展和环境公共服务均等化。更多关注区域协调发展和城乡协调发展，把环境纳入基本公共服务均等化范畴，加大投入和政策支持力度，实施分类指导、分区推进、以城带乡、以工哺农，实现区域和城乡协调发展。更多地关注区域格局问题，建立基于主体功能区框架下的政策体系，探索基于环境优先下的发展模式。
        发展重点之三个方向与两个思路
        在发展方向上，近期需以污染防治为主，将燃煤电厂和工业炉窑脱硫脱销、污水处理厂升级改造和中小城镇污水处理、重金属污染防治、污水污泥处置、土壤修复、农村环境保护、颗粒物等大气复合污染防治等作为重点。远期以环保服务业为主，这是未来最重要领域。积极发展各种中端层次、前端层次的环保产业，更加积极地发挥环保产业对国民经济的清洁化改造作用，减少污染物产生量和资源能源消费量。
        对于抓环保产业来说两个思路，第一，汰劣才能做好扶优，要建立“黑名单”制度以整顿规范市场秩序；第二，抓小优于做大，必须把金字塔的底层做起来才能做好上层。
        发展建议之八项制度与三方面政策
        初步考虑，环保产业需要建立八项制度，一是环保规划、环保产业提前预告制度；第二，环保产业抽样调查、定期统计制度；第三，过程性的工业污染防治的技术体系，包括技术政策、技术指南、技术导则、设计规范、建设标准等；第四，环保系统必须从各项监管制度的链条设计出手，把环境监管延伸到环保产业的监管；第五，要加强后期监管，对一些落后措施进行后评估，要建立公告退出机制；第六，进一步鼓励推动环保设施设计、建设、运营一体化；第七，制定《环保工程设施建设招投标管理办法》；第八，推行集成（综合）服务商制度。
        此外，需要出台三个方面的一些瓶颈政策来培育环保产业。第一，扶持环保产业发展的价格、财税政策上新台阶；第二，根据科学—技术—首台套—示范—推广—复制—应用—普及的技术产业扩散的链条各个环节特点，去设计针对性强的环保产业自主创新能力的激励政策；第三，形成推动环保服务业发展的良好政策氛围。
（本文根据环保部环境规划院副院长吴舜泽在第八届城市水业战略论坛上的发言整理编辑）