核心摘要

    《国家环境保护“十三五”规划基本思路》已编制完成，初步提出2020年及2030年两个阶段性目标。在“十三五”期间，建立环境质量改善和污染物总量控制的双重体系，实施大气、水、土壤污染防治计划，实现三大生态系统全要素指标管理；在既有常规污染物总量控制的基础上，新增污染物总量控制注重特定区域和行业；空气质量实行分区、分类管理，2020年，PM2.5超标30%以内城市有望率先实现PM2.5年均浓度达标。

    记者 王尔德

    实习记者 马司原 北京报道

    在近日召开的全国环保工作会议上，环保部部长周生贤指出要全面推进“十三五”环保规划编制。

    21世纪经济报道记者独家获悉，环保部编制完成《国家环境保护“十三五”规划基本思路》（以下简称《基本思路》），提出了环保“十三五”规划的基础与形势、目标、重大战略任务、重大工程和项目以及制度建设和政策创新。

    “环保‘十三五’规划坚持远近结合，既要以五年为主，必须要提出与全面建成小康社会相适应的环境质量奋斗目标，又要考虑更长时期的远景发展，注重深化生态文明领域和关键环节改革；必须牢牢把握人民群众是否满意、生态环境是否健康和安全的出发点、着力点，全面体现深化改革、依法治国和经济新常态，以环境质量改善为核心，适应社会新期待，国家、区域、城市、乡村相结合，建立环境质量改善和污染排放总量双重体系，综合反映治污减排、风险防范、空间优化、制度建设进展，注重在重点地区、行业精准发力、精益管控，打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役。”环保部规划财务司司长赵华林对21世纪经济报道记者介绍。

    赵华林指出，“在经济新常态下，环境管理需要新思维，管理手段应在继续坚持、深化完善总量控制制度的基础上，向分地区、分时段的流量控制转变，这是基于环境容量的精细化管控模式，既可以在确保环境质量的前提下充分利用自然环境的自净能力，又可以在不良环境条件下精准地采取措施以确保环境质量。”

    “十三五”环保规划目标初定

    “十三五”环保工作面临着诸多机遇与挑战。

    根据《基本思路》，机遇之一即经济增速换挡，污染物新增量进入收窄期。对此赵华林解释，"GDP增长进入中高速发展通道，重化工业快速发展的势头减缓，第三产业成为拉动经济增长的主力，总量和结构都在向有利环境保护的方向发展。粗钢、水泥以及铜、铝、铅、锌等主要有色金属产品产量预期在2015年至2020年左右出现峰值，传统污染物新增量同比下降，污染物排放高位趋缓。

    同时，挑战也十分明显，挑战之一即污染治理迟疑不决、患得患失。“随着宏观经济增长步入新常态，如何处理好节能减排与经济增长和就业保障的关系成为难题，环保资金投入和增长的可持续性存在变数。”赵华林解释，一些地方政府财政收入增速放缓、企业效益下滑，政府环保投入长效机制难以为继，企业治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监管难度加大。

    综合考虑我国环境保护现阶段的特点和“十三五”期间经济社会发展趋势，《基本思路》初步提出了“十三五”期间环境保护奋斗目标，主要包括两个阶段性目标。

    首先，到2020年，主要污染物排放总量显著减少，空气和水环境质量总体改善，土壤环境恶化趋势得到遏制，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，环境风险得到有效管控，生态文明制度体系系统完整，生态文明水平与全面小康社会相适应。

    其次，到2030年，全国城市环境空气质量基本达标，水环境质量达到功能区标准，土壤环境质量得到好转，生态环境质量全面改善，经济社会发展与环境保护基本协调，生态文明水平全面提高。

    主要污染物总量

    指标体系扩容

    《基本思路》提出要以质量改善为核心，优化和完善主要污染物总量控制指标体系。

    赵华林指出，根据质量改善需求，继续实施全国二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量控制，进一步完善总量控制指标体系，提出必要的总量控制指标，以倒逼经济转型。

    根据《基本思路》，初步考虑，对全国实施重点行业工业烟粉尘总量控制，对总氮、总磷和挥发性有机物（以下简称VOCs）实施重点区域与重点行业相结合的总量控制，增强差别化、针对性和可操作性。

    “新增的四种污染物总量控制指标并不是在所有的区域和所有的行业实施，而是在某些重点区域和重点行业分别实施，这也是它们区别于既有的四种主要污染物控制指标的地方。”赵华林解释。

    同时，根据《基本思路》，初步考虑在电力、钢铁、水泥等重点行业开展烟粉尘总量控制，实施基于新排放标准的行业治污减排管理，把问题突出、影响范围广的区域大点源烟粉尘排放量降下去。

    相比烟粉尘，VOCs的控制难度更大。根据世界卫生组织的定义，所谓VOCs是指沸点在50℃-250℃的化合物，室温下饱和蒸汽压超过133.32Pa，在常温下以蒸汽形式存在于空气中的一类有机物。VOCs主要产生于石化、有机化工、合成材料、化学药品原料制造、塑料产品制造、装备制造涂装、包装印刷等行业。

    “VOCs也是作为二次污染物PM2.5的重要前体物之一，因此它纳入总量控制指标体系，对控制PM2.5将具有重要作用。”中国环科院副院长柴发合对21世纪经济报道记者解释，相比二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等大气污染物，VOCs的治理基础还十分薄弱。

    目前，针对VOCs产生量最大的石化行业，环保部已于去年年底发布了《石化行业挥发性有机物综合整治方案》。

    根据这一方案，环保部提出，到2017年，全国石化行业基本完成VOCs综合整治工作，建成VOCs监测监控体系，VOCs排放总量较2014年削减30%以上。目前的首要任务是对石化企业VOCs排放环节、治理措施和效果、VOCs排放量和VOCs物质清单等开展排查，并作为VOCs排污收费、总量控制和危险化学品环境管理等的依据。

    对VOCs治理的难度，环保部污染防治司司长赵英民曾经解释，由于VOCs无组织排放的特点，其治理很难像治理二氧化硫和氮氧化物那样，主要通过制定重点行业强制排放标准和电价补贴政策，就能起到立竿见影的作用，“不是出一个政策就可以监管，而是要更多地发挥市场的作用。”

    他进一步指出，很多发达国家制定了国家排放标准，并对排放VOCs产品进行征税，即含VOCs多的产品，税收就高，通过价格手段来减少VOCs的排放。

    在烟粉尘和VOCs之外，总氮、总磷这两种总量控制新指标也值得关注。实际上，在“十二五”环保规划里面，国家已经提出，在已富营养化的湖泊水库和东海、渤海等易发生赤潮的沿海地区实施总氮或总磷排放总量控制。

    根据《基本思路》，“十三五”期间初步考虑在三湖一库、海河流域以及长三角等污染最严重、问题最突出的地区实行总氮或总磷区域排放量总量控制，要求沿海城市污水处理厂实施脱氮除磷。

    赵华林介绍，在设置水、大气环境质量和总量控制指标的基础上，初步考虑将全国耕地土壤环境质量、牧草地土壤环境质量、生态红线保护面积、生态服务功能提升等指标纳入“十三五”规划，力争突破既往规划土壤和生态保护规划目标薄弱状况，实现水、大气、土壤、生态系统等全要素目标指标管理，奠定对所有环境介质监管的规划基础。

    空气质量目标分区管理

    根据《基本思路》，在“十三五”期间实施《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》三大行动计划，分区域持续改善环境质量。

    其中，空气质量的改善尤为值得关注。“为实现空气质量改善，需要二氧化硫、氮氧化物、一次颗粒物（工业烟粉尘）、挥发性有机物等的共同减排。”赵华林解释，在全国层面坚持不懈开展大气污染综合防治的同时，由国家制定分区域、有差别的空气质量目标，各地区依据基于排放清单等法规推荐方法确定达到空气质量目标的多污染物排放控制要求，并制定相应的工作方案。

    根据《基本思路》，在PM2.5严重、大气污染传输影响显著的东中部12个省、珠三角、成渝区域全面实施第六阶段新车排放标准、非道路机械实施第四阶段排放标准；大力推进区域大气污染协同控制，形成区域统一的环境决策协商机制、信息通告与报告机制、环评区域会商机制、区域联合执法机制和区域重污染天气应急联动机制；建立反映区域污染特征的差别化质量目标和任务。

    同时，珠三角区域重点抓好多污染物协同控制，控制PM2.5和O3等二次污染物形成，力争PM2.5年均浓度基本达标；成渝地区重点控制以PM2.5、PM10为代表的颗粒物污染，力争总体达到珠三角现状水平；东中部12省市（包括北京、天津、河北、山西、河南、山东、湖北、湖南、安徽、上海、江苏、浙江等）重点控制以PM2.5、PM10为代表的颗粒物污染，兼顾京津冀、长三角等区域的O3污染，力争总体水平达到成渝现状水平。

    《基本思路》提出，全国其他地区以控制PM10为重点，省会及计划单列市等中心城市兼顾PM2.5和O3的控制。根据城市污染程度和改善的不同，对接近标准的城市提出达标时间要求，对超标严重的城市提出浓度下降比例要求。

    通过上述分区分类管理空气质量的措施，环保部期望到“十三五”末，PM2.5超标30%以内城市率先实现PM2.5年均浓度达标，PM2.5超标1倍以上的城市力争到“十三五”末将超标程度缩小三分之一以上，其它超标程度的城市力争到“十三五”末有所改善，力争全国地级以上城市重污染天气减少60%左右，城市空气质量平均达标天数比例明显提高。