集中发布37个PPP合作项目，总投资240亿元，拟引入社会资本146亿元！4月25日开幕的南京创洽会刮起PPP旋风，但从政府抛出绣球至今，有合作意向的洽谈者不到两成。当前，借力PPP杠杆撬动社会资本，打破城市建设融资困境，成为很多地方共同的选择。不过，与政府的热切相比，资本市场的回应冷了很多。

    Public—Private—Partnership，孕育于这句英文的PPP，意思是公私合作做项目。政府要跟资本当好合伙人，各取所需，合作共赢，现在看来，还有很多功课要补。

    有热情缺经验，

    国内PPP刚上路

    去年10月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，严控地方政府负债，规定地方政府只能通过省级政府发债券或PPP融资。今年，我省分到800多亿元地方债券发行额度，南京有望拿到200亿元，这批债券仅限于化解存量债务。即便今后对新增债务发行债券，各市一年最多几十亿元额度，相对于动辄数百亿元甚至上千亿元的城建资金需求，真可谓杯水车薪。PPP因此被认为是筹措城建资金的重要手段。今年，国内各地推出的PPP项目高达万亿元。

    但现实并不乐观。此次创洽会招商，南京市交通局拿出4个省级干道项目征求PPP合作，总投资50亿元。该局项目联系人章晶说，这几个项目通过省政府批复，允许设立收费站，社会资本通过获得一定期限的收费经营权获利。项目早在半年前就已发布，来电咨询的人不少，但还没人来洽谈。

    浦口科工园兰溪公园水系综合整治，预计投资20亿元，拟引进社会资本14亿元，初步计划以土地出让金补偿投入；太阳宫旅游市集项目将公益服务和商业服务“捆绑”招商，投资8亿元……这些项目均未觅到合作伙伴。

    政府有心，为何招不来伙伴？南京一家建设公司人士坦言，那几条省道明显不赚钱。按常规，这类项目都有政府补贴，但补贴多少、遵守什么原则，都没明确，没法谈。当地一家地产开发企业负责人说，运作PPP，政府还没从“发包方”的角色转变成“项目合伙人”，对运营补贴、商业面积、土地出让金等核心问题心中没数，就仓促发布。其实，每个项目从头做起，没几个月时间，拿不出具体方案。

    鸿林投资一直在省内搜集PPP项目，为政府和资本提供服务。总经理李庆亮说，以前国有城投平台，只要能弄到钱，工程按期完成就行，顾不上过多计较融资成本。国外PPP运作多年，成功案例丰富，新项目有经验可循。而国内PPP才起步，政府无既成经验可参照，难以界定政府和资本的权责利边界。像道路PPP，多少车流量补贴多少，在财政部PPP运行框架下，尚无成功项目。

    有合同无法律，

    社会资本顾虑多

    在所有PPP项目中，污水处理、垃圾处理等公共服务项目有用户稳定付费，社会资本关注度较高，这也是财政部力推PPP的领域。

    南京城北污水处理厂以TOT（移交—运营—移交）形式和社会资本合作，这是PPP模式中的一种。去年财政部到该厂调研并肯定其做法。2009年，金州环境集团以5亿元的价格从9家竞标者中胜出，获得城北污水厂30年的特许经营权。经营权转让后，产权仍由南京城建集团持有。集团董事长邹建平说，经营权转让，理顺政府与市场的关系，私营企业运营污水厂，政府回归监管。另一方面，5亿转让费缓解政府的资金还贷压力。

    负责该厂运营的金州环境集团南京分公司总经理王谦分析，担心政策变化，缺乏法律保障，是投资者的最大顾虑。PPP是长线投资，有的一次签约30年，尽管有合同，但其间城市规划、建设变化难料，地方领导要更换多届，政策能否保持一致，投资人顾虑重重不难理解。

    此外，PPP项目多数投资大，回报期长，同样拦住不少投资者。南京大学商学院副教授刘海建说，当前房地产和制造业走低，对和政府合作项目，各路资本相当有兴趣。不少投资者把PPP项目当作大肥肉，指望尽快回报。但PPP需长期运营获取稳健收益，不少投资者耐心不够，资金储备、能力储备也不够。

    南京城建集团投资部负责人认为，PPP模式带来投资方式、运营模式的改革，需要金融创新跟上。PPP合伙人不拥有或不完全拥有资产所有权，金融机构如果接受特许经营权或类似经营权的质押，会撬动更多社会资本参与PPP。合伙人要创新投资模式，吸引投资机构、专业机构、金融机构组建联合体，共同参与PPP，可实现资源最优配置。

    PPP非万能工具，

    量力而行成常态

    据省财政厅数据，预计今年全省固定资产投资4.2万亿元，到2020年我省要实现72%的城镇化率目标，基础设施及公共服务需要巨额资金投入。

    城市建设正面临前所未有的资金饥渴。近十多年，各地主要依靠国有投融资平台，借助土地开发、发行债券等方式，从银行获取贷款，支撑快速城镇化的资金需求。2002年，南京城建资金盘子140多亿元，此后一路上扬，到2013年已到750亿元，相当于当年公共财政预算收入的九成。

    中央严控政府举债，今年南京城建总盘子降到357.5亿元，为6年来最低，是去年的一半。当地财政预算安排城建专项资金66亿元，其中地铁就占30亿元。财政支撑有限，土地收入又锐减，只有换思维换杠杆，满足城建资金需求。去年10月至今，南京向社会资本推出的项目规模超过2000亿元。省财政厅人士表示，按地方政府在PPP项目中的投入不高于财政支出的10%计算，每年全省13市可投入PPP的政府资金超过千亿元，可撬动社会资金数千亿元。

    PPP空间大，但并非所有项目都适合PPP。省住建厅相关人士介绍，按小口径计算，全省一年市政建设投入1200亿元，其中两成项目有收费。他认为，产生现金流、有收益的项目才适合做PPP。江苏现代咨询研究院副院长徐亨玺说，PPP有融资功能，但核心是以更低成本实现更高效率的运营，提供更好的公共服务产品。在PPP运用成熟的英国，PPP在基础建设投资中占比也不过20%。

    显然，PPP空间巨大，但不是解决政府融资难的万能工具。省财政厅相关人士认为，政府量力而行将成新常态，国家还会开辟新的投融资渠道，城建适当放缓不一定是坏事。