日前，中央政治局决定将“十三五”规划建议稿提交十八届五中全会审议。随着会期日益临近，环境保护“十三五”规划的编制也提上了日程。

    “经济社会发展规划是国家的总体规划，也是其他专项规划编制的基础，为了贯彻生态文明建设的重大战略思想，规划内容应当体现环境保护与经济发展、社会发展共同促进可持续发展的方向。”范必解释。

    具体到环境保护，范必认为：“环保中长期规划需要有大的格局，其内容不能就环境论环境，而应该放到整个国家规划体系和经济社会发展全局中去考量。”

    改革是解决环境问题的必由之路

    《21世纪》：现在社会各方面高度关注环境保护，这些年国家在环保方面的投入也不少，但效果仍不尽如人意，你认为深层次原因是什么？

    范必：我们平常所说的环境问题主要包括，水、大气、土壤污染，生态恶化，温室气体排放增长，生物多样性下降等方面，集中体现了经济社会发展与资源环境的矛盾。造成这些问题最直接的原因是经济粗放发展，部分行业特别是重化工业出现产能过剩，能源结构调整滞后，城镇化迅速发展，环境监管不到位等。在这些直接原因的背后，还有深层次的体制原因。

    《21世纪》：如何理解您所说的环保中长期规划需要有大的格局？

    范必：经济的粗放发展与不合理的制度安排有直接关系。比如，大家看到重化工业出现了产能过剩，小钢铁、小化工、小造纸等高排放行业在各地迅猛发展，对环境造成很大破坏，这与我们的财税体制和项目审批制度有很大关系。

    现在世界上大部分发达国家是以直接税为主，我国是以间接税为主，其中增值税中央和地方分成。发展重化工业可以增加地方增值税的收入，地方政府又缺少其它主体税种，这就加剧了他们吸引重化工业、加工工业投资的冲动。

    重化工业的特点是规模效益明显，规模越大边际成本越低，处理污染的能力也越强。但是这类项目是按规模划分审批权限，大项目北京批，中小项目地方批。大项目批不了，中小项目便纷纷上马，于是“几小工业”遍地开花。

    又比如，在电力工业中，出现弃水、弃风、弃光的现象，这些可再生能源发展遇到的限制与电力体制改革不到位有关。

    再比如，我国长期处在煤炭时代，无法进入到油气时代，这又与油气体制改革不到位有关。

    我国中长期发展规划的特点是，既规划发展，也规划改革。不论是制定“十三五”经济社会发展规划还是环境规划，都应当把这些改革置于重要位置。改革不仅限于环保体制，而是要在财税体制、能源体制、项目审批制度等各个方面的改革中，都体现出保护环境的要求。

    创新环境保护规划

    《21世纪》：“十三五”经济社会发展规划会有专门环境保护的内容，此外国家还要制定环境保护专项规划，读者们关心，规划如何落地？

    范必：这涉及到规划的有效性问题。需要明确的是，规划不是传统计划经济时的计划。经过计划体制改革，规划总体上是预期性、指导性的。规划的过程实际上反映了政策制定过程中统一思想、凝聚共识的过程。计划经济时期，国家把计划指标定得很死，实际完成情况并不理想。在市场化改革中，减少了规划对微观事务的干预，增强了规划的宏观性、战略性、政策性，规划的实际效果反而更好。

    为了进一步增强规划的有效性，我认为在规划的形式、内容和制定执行的方式方面都有待创新。比如，环保规划的规划期就可以长一些。从上世纪90年代开始，国家就提出要“遏制环境恶化的趋势”，到现在20多年过去了，还是在遏制趋势，尚未根本改观。从其他国家的经验看，改善环境不是几年就能完成的任务。我建议环境规划的规划期就可以超出五年，编成十年或更长一些。

    制定环境规划应当与其它规划搞好衔接。首先是与经济社会发展规划衔接。现在不是说把发展停下来就可以保护好环境，保护环境需要一定的经济实力和广泛的社会参与。在规划中，环境保护可以达到的水平要与经济发展、社会发展水平相协调。其次是与其它专项规划的衔接，如财政规划、土地计划、城镇规划、产业规划等。这里我要特别强调与财政规划的衔接，没有一定的财力支持是无法完成环境保护任务的。

    《21世纪》：为了提高规划的成效，是不是规划的约束性越强越好？

    范必：规划能不能得到落实，既要看规划目标定的是否合理，也要看规划对象是否建立起了有效的激励约束机制。为了落实环保目标，现在较多地采用了指标控制、项目审批、价格补贴等直接调控的措施。对这些措施的实际效果有必要作进一步的评估。

    比如，现在把较多的精力放在分解下达节能减排指标，很多地方到北京来争取多要一些排放指标，以便给发展留出更大空间，很少说是主动来要求少给一些排放指标的。这与科学发展的要求背道而驰，也说明靠指标控制并没有形成一种减排的正向激励。因此，实现环境保护目标应当更多地着眼于体制机制的建设。