中国经济导报记者|陈阳
近日，财政部发布《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》，经过专家评审，确定了206个PPP示范项目，总投资金额6589亿元。
在这其中，涉及环保产业的PPP项目开始崭露头角。据统计，其中环保产业项目数量达76项，投资量达1094.34亿元，数量占比36.9%，资金量占比达16.6%。
可以预见，在不远的“十三五”，PPP将成为环保产业发展的主流模式之一。国家发展改革委日前委托全国工商联环境商会对国内环保PPP项目存在问题进行了调研。调研结果显示，目前明确以违约形式结束项目的企业并不多。环保企业在与相关政府部门多次协商后，基本能以其他形式完成应收账款或债务的置换。然而，环保PPP项目在建设运营过程中存在的问题也不容忽视。
“《报告》中提到的PPP项目，是一个宽泛的概念。鉴于当下在地方中还存在很多BOT、TOT存量项目，此次我们调研的项目中也包含了这些类型。”全国工商联环境商会执行秘书长马辉在接受中国经济导报记者采访时表示。
应收账款大多难以按时足额支付
2010年10月，原本隶属于哈尔滨供排水集团公司的哈尔滨市文昌污水处理厂突然被转让给了清华同方（哈尔滨）水务有限公司（下称“清华同方”），用来冲抵政府拖欠清华同方的巨额污水处理费。
2003年，哈尔滨市建设太平污水处理厂，为节省资金，采取了BOT的方式进行招标。最终，清华同方（哈尔滨）水务有限公司中标，特许经营期为25年。
根据合同，在特许经营期内，太平污水处理厂每处理1吨污水，哈尔滨市政府就要向其支付0.598元的污水处理费。但是，几年下来，根据当地媒体报道，截至2010年10月，哈尔滨市政府总计拖欠污水处理费用达1.67亿元。
在此背景下，哈尔滨市政府决定将文昌污水处理厂转让给清华同方，以此冲抵政府拖欠清华同方的污水处理费，以及未来一段时间的污水处理费。不足部分再由政府支付。
太平污水处理厂的情况并非个例。马辉表示，应收账款延期或不足额支付是此次调研中发现的当前环保PPP模式面临的一个最重要问题。
马辉分析说，污水垃圾等市政项目，委托方基本为各地政府公务事业局、水务局、市容市政局等相关政府部门，而地方政府的支付意愿不高已成常态，按月足额支付环境服务费用的政府部门基本较少。由于企业在谈判中相对处于弱势，即使地方政府存在环境服务费用补偿不到位、拖欠，即按照合同约定的支付时间（月付或季付）出现未履约的情况，企业也会以自有资金或自筹流动资金先行垫付相关运营费用，以增加企业自身财务成本的方式化解矛盾。目前，污水垃圾处理企业应收账款已普遍增加到营业收入的50%以上。
“调研中，相关企业也一直在呼吁，对于市政公用项目提供的公共环境服务，地方政府应加强服务费用的支付保障，将其归于年度地方财政预算收支管理，保证及时足额支付。”马辉告诉记者。
价格调整要合情合理
一直以来，环境公共服务的价格调整机制历来被社会资本诟病，政府不按照协议约定时间调价的现象比较常见。价格调整机制如何与物价指数、通货膨胀挂钩，准确反映人力、电力、原材料价格的波动，是公共部门与企业争议的焦点之一。此次调研针对价格调整机制也征询了相关企业意见。
“企业更关心调价周期和调价方式，以改善项目的盈利水平，社会资本进入环保行业的预期项目内部收益率约为6%~10%。而政府部门则以确保低价稳定的环境服务为出发点，因而需要区分企业社会责任与政府公共责任。”马辉进一步解释说。
“重庆某供水公司已经运行11年，其间只涨过一次水价，显然不合理。”马辉强调，在PPP项目的运营过程中，定价机制、收益分配机制、政府补贴、与项目环境绩效评价等多因素并未达到良好的平衡。尤其是国家税收变化、环境排放标准修订、环境执法的严度等显著影响项目的收益水平的条件发生变化时，企业在下个调价周期前的损失较大。如财政部和国家税务总局于今年6月印发的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税[2015]78号），规定污水垃圾处理、再生水和污泥处理劳务开始征收增值税，污水垃圾处理企业在下一个调价周期前就需要承担因税收增加而面临的亏损。
北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛告诉中国经济导报记者，PPP项目应该存在合理利润空间，否则私营资本参与PPP的积极性就会下降。而对公益性项目来讲，应该采用政府补贴的方式来解决这一矛盾。
对此，马辉建议，要完善特许经营合同条款。规范详细的合同条款是保障项目运营的关键，项目设计需要厘清责任和风险边界，如定价成本和服务价格涵盖的范围等。
而在调研中，全国工商联环境商会也发现，当下特许经营合同条款存在两类问题：一类是因早期PPP项目的合同条款并未完全考虑到今后污水管网改造资金，或因排放标准提升导致的设备大规模升级改造资金的来源问题，易引起双方纠纷。随着PPP模式在国内的广泛应用，类似状况正在得到改善。现在某些企业采用TOT模式经营污水处理厂，政府购买管网服务，并支付污水处理服务费和排水设施服务费，以获得市政公用设施的运营维护，就更易于调动社会资本的积极性。另一类是企业的某些特许经营项目，进行精细化管理及技术改造后降低了成本，反而导致政府未来在核定价格时出现了降价，打击了企业进行技术革新的主动性。马辉强调，政府相关部门应规范合同文本并给予相应的支持。
地方不能把PPP只当成融资工具
据马辉介绍说，“虽然环保PPP项目存在这样那样的问题，但由于其体量更大，设计范围更广，更能发挥大型环保企业的优势，所以企业参与热情仍非常高，只不过在具体项目的操作上还比较谨慎。”
马辉认为，社会资本进入市政领域，首先以投资安全保障为出发点，以追求长期稳定收益为目标。如若地方政府将PPP方式作为化解地方债务和融资的工具，对于招标项目没有进行项目建议书、详细设计方案、资金支付能力评估等基本准备工作，而忽视项目质量和支付保障能力等关键风险来源，双方合作后易产生纠纷。
