正在北京召开的中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)2015年年会建议中国政府建立“土壤银行”，并建议将已列入十二届全国人大常委会立法规划的《土壤污染防治法》，更名为《土壤环境保护法》。

土壤环境状况正日趋严重

国合会土壤污染管理专题政策研究项目组、中方组长上海财经大学环境法研究中心主任王树义在10日的大会发言中介绍，我国土壤环境状况正日趋严重，总体上不容乐观，土壤污染主要是重金属污染，而且主要是人为活动造成的。

王树义列举了三组数据：去年4月全国污染状况调查公报显示，全国土壤总超标率16.1%，污染以无机型为主，占超标点位的82.8%，耕地土壤点位超标率为19.4%，部分地区土壤污染比较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿废气地突出一些，南方土壤污染重于北方地区。

另一组数据来自国土部地质调查局发布的《中国耕地地球化学调查报告》，调查面积150.7万平方公里，调查耕地将近14亿亩，占20亿亩耕地的68%。调查结果显示，8%的耕地是受到污染的。

第三组数据来自地球化学探索杂志的调查报告，该调查报告认为中国目前清洁土壤为60%，次清洁土壤近30%，污染土壤2.6%。

“土壤污染将成为影响中国公众健康与社会稳定的重要因素，如果再不加强土壤污染管理恐怕出现大问题。”王树义说，中国土壤污染管理起步较晚，正如环境保护提出土壤问题晚于水和大气一样，真正意义上的土壤管理始于2005年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，这个决定指出，以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护;开展全国土壤污染调查和超标耕地综合治理;污染严重难以修复的耕地应依法调整。

王树义介绍，国务院决定颁布之后，我国采取了一系列措施加强土壤污染方面管理。2005年12月环保部、国土资源部启动“全国土壤污染状况调查”;2008年环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》;2013年国务院印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》，以及正在编制中的《土壤污染防治行动计划》。

王树义认为，中国土壤污染管理存在四个方面的问题：土壤污染管理基本法律依据缺失;土壤环境标准体系不健全;土壤污染管理机构不健全，管理的能力比较薄弱;保护和治理土壤污染的资金来源没有保障。

据《第一财经日报》记者了解，国合会土壤污染管理专题政策研究项目组将向中国政府提出六个方面建议，将土壤保护作为一项基本国策确定下来。

“我们提出这个基本国策的建议主要基于两点，一个是基于土壤是重要环境要素的特殊性，第二是基于中国土壤问题本身特殊性。”王树义解释说，土壤资源是人类食物主要来源，有的研究表明95%的食物全部来自于土壤。中国是13亿人口大国，同时意味着它是粮食消费的大国，目前土壤生产和生态服务功能正不断下降。

王树义说，中国还需理清土壤污染管理思路。制定综合性法律，逐步形成中国土壤污染法律规范体系。抓住两个重点，一是保护清洁土壤，另一个是污染土壤的环境风险防控。区别对待现在、过去和未来不同时期的土壤污染问题。

 鼓励和支持建立“土壤银行”

王树义说，项目组建议将目前十二届全国人大常委会已经列入立法规划的《土壤污染防治法》的制定，修改为制定《土壤环境保护法》，“我们的考虑是关于立法理念的转变问题，过去说环境保护就等于污染防治，但我们认为环境保护不等同于污染防治，环境保护以保护优先。土壤环境保护是治本问题，土壤污染修复是治标问题，这里不仅仅是名称问题。”

王树义说，将制定《土壤污染防治法》修改为《土壤环境保护法》主要由我国解决土壤问题基本需求和制定这部法律的基本目的来决定的。从我国基本的土壤环境状况来看，大概80%以上土壤目前还是清洁土壤，保护清洁土壤可能是目前中国最大问题，怎么保护清洁土壤不受到污染，不受到破坏，防止品质下降，这可能是解决土壤问题最基本需求，也是制定法律最基本目的。

“中国目前用于治理污染土壤花费了巨大财力，有专家称保护和修复已经受到污染的财力分布是1比100的关系，花1块钱保护花100块钱修理，所以源头保护，使土壤不变坏为基本需求。”王树义说，《土壤环境保护法》这个角度规定更全面，相对《土壤污染防治法》范围更宽，包括土壤环境质量改善、已经受到污染土壤风险防控，及土壤的修复等，重中之重是清洁土壤保护。

王树义说，应当用特殊办法解决历史遗留土壤污染问题。“目前已经找不到污染责任人，找不到修复资金，不知道谁承担责任，不知道谁花钱修复污染，这个问题客观存在，这是应当高度关注的一个问题，这个问题也是世界各国在处理土壤问题上遇到普遍性的问题。”

王树义表示，应建立清晰责任机制，明确治理修复的责任主体，同时建立专门资金基金，用于保障治理和修复的资金来源。在加强和完善土壤污染管理方面还应当建立完善土壤管理激励机制和系列措施。

“应再一个鼓励和支持建立‘土壤银行’。”王树义说，设立“土壤银行”不是把清洁土壤运到一个地方把它保存起来。而是将土壤价值纳入到自然资源核算体系当中，设立土壤保护基金，以资金补助方式来刺激有机农业的发展。同时公开土壤环境信息，开通公众和社会监督检举等渠道，创新公众和企业政府合作共赢管理模式。