国家发展改革委、环境保护部近日发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确了未来几年京津冀生态环境保护的任务目标。《规划》对生态环境保护有怎样的重要意义？京津冀三地在落实目标方面还存在哪些现实难题？《规划》又将带来怎样的投资机会……
    近日，中国经济导报记者就相关问题专程采访了全程参与调研和《规划》起草工作的环保部环境规划院副院长、总工程师王金南。
    到2020年，区域城乡环境基础设施体系基本完善，主要污染物排放总量大幅削减，单位国内生产总值二氧化碳排放大幅减少，区域生态环境质量明显改善，PM2.5浓度比2013年下降40%左右，丧失使用功能的水体断面比例下降16个百分点左右，地级及以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内，重要江河湖泊水功能区达标率达到73%，基本实现地下水采补平衡。其中，到2017年，京津冀地区PM2.5年均浓度应控制在73微克/立方米左右；到2020年，京津冀地区PM2.5年均浓度控制在64微克/立方米左右。

规划摘要
    中国经济导报：在《规划》中，空气质量底线、水环境质量底线、能耗消耗上限、水资源开发上限等是如何确定的？在制定《规划》过程中，专家学者们在讨论过程中争议较多的是什么？确定的这些数值实施的难度有多大？
    王金南：资源环境生态红线，是本次《规划》的重大创新之一，也是中央生态文明制度建设提出的“生态红线制度”第一次在京津冀地区得到全面应用。
    由于京津冀区域是全国水资源最短缺、大气污染、水污染最严重，资源环境与发展矛盾最为尖锐的地区之一，资源环境问题到了“生死存亡时刻”。所以，我们在制定《规划》过程中，特别强调资源环境生态红线的划分和严守，通过量化指标规定出京津冀不同行政区在资源消耗、环境质量和生态保护上的刚性要求，这对地方政府具有很强的目标约束作用。
    在确定这些红线目标数值时，《规划》编制组十分谨慎，充分研究，反复论证。编制组首先综合考虑环境质量标准、总量减排潜力、经济发展水平、产业结构调整、节能节水措施以及公众对环境质量改善的内在需求，确定了环境质量底线和资源消耗上限；同时，根据现有规划基础，如“大气十条”和“水十条”以及能源、水资源相关规划，确定了京津冀区域的相关目标数值，并在京津冀三地测算基础上分别加以细化。
    在此基础上，《规划》编制组反复向京津冀各地方政府、国家有关部委以及专家学者征求意见，根据京津冀未来生态环境形势、总体目标以及目标可达性，对每个细节进行斟酌，最终加以确定。
    当然，这些“红线”也不可能做到“百分之百准确”。比如，环境质量底线受污染跨界输送、气象、水文条件等影响较大，存在一定不确定性。
    将京津冀地区分为京津保地区、坝上高原生态保护区、燕山-太行山水源涵养区、低平原生态修复区和沿海生态防护区5个区域，构建“一核四区”生态安全格局。

    中国经济导报：《规划》确定了两市一省主体功能区划分，这与之前各地区主体功能区划分有哪些区别和调整？这其中，哪些是禁止开发区域？那些是重点生态功能区？在重点生态功能区内，哪些产业不能进入？
    王金南：《规划》中的两市一省主体功能区划，是对国家及三地原有主体功能区规划要求的进一步细化落实，从而有利于实施差别化的区域环境政策、绩效考核评价体系和环境分区管治体系。
    在环境管控措施方面，《规划》根据京津冀地区的生态环境特征，在原有区域政策和措施基础上，打破行政区划界限，进一步明确了各类主体功能区的环境功能，提出更有针对性的产业准入标准、生态建设和环境保护措施及考核评价机制，从而增强环境管理政策措施的针对性、有效性和公平性。
    《规划》对禁止开发区进一步细分为自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、世界自然文化遗产地、水源保护区、湿地公园、水产种质资源保护区等保护类型区域，并针对这些区域，按照“依法管理、强制保护”原则，执行最严格的生态环境保护措施，严禁各类开发建设活动，保持环境质量的“自然本底状况”，持续推进生态补偿和考核评价制。
    《规划》重点生态功能区进一步细分为坝上高原风沙防治区、燕山山地水源涵养与水土保持区、太行山山地水源涵养与水土保持区等保护类型区域，并针对这些区域，坚持“生态优先、适度发展”原则，着力推进生态保育，夯实生态屏障，增强生态服务功能，划定并严守生态保护红线，明确限制区域的产业准入，严格保护各类生态用地，恢复保留生态空间，适度发展山区林业、生态旅游、绿色能源、生态农业等产业，逐步关闭或搬迁破坏生态或污染严重的企业等管控措施。
    《规划》提出了六大重点任务，包括建设区域生态屏障、着力保障区域水安全、打好大气污染防治攻坚战、积极改善土壤和农村环境、强化资源节约和管理以及加强生态环境监管能力建设。

    中国经济导报：《规划》提出了许多具体的生态建设和污染治理重点任务，其中有哪些亮点和难点？哪些任务和要求是全新的或更加严格的？
    王金南：《规划》从生态屏障建设等6个方面提出了重点任务和具体措施。这其中，水、大气污染防治和生态建设是《规划》的重中之重。
    《规划》针对大气污染防治，在“大气十条”基础上，开了一些“猛药”。比如，针对污染性行业，《规划》提出了过剩和落后产能的硬性压减指标，尤其是河北的钢铁、水泥、平板玻璃，要在2017年分别压减过剩产能6000万吨、6100万吨和3600万重量箱。这是通过倒逼促进经济结构转型升级。
    另外，在排放标准上，《规划》也统一了整个京津冀地区六大行业（火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工）的特别排放限值，在全国来看，都属于十分严格的要求。
    在加强散煤治理方面，《规划》提出了煤炭选洗和煤质管理，主要是将灰分少、含硫量低的优质煤，更多用于散烧，这在全国属于先行。
    针对机动车污染，《规划》率先提出了统一燃油品质，以及在京津冀全范围内供应国五标准油品。
    水污染治理方面，《规划》落实了“全防全控”的水污染防治理念，包括陆海统筹、地表地下水协同控制、跨界水污染防治等。相比于以往分块治理的模式，以统筹的思路开展京津冀水污染防治，是《规划》的一项重要创新。
    在生态保护与建设领域，《规划》提出构建“一核四区”的生态安全格局，坚持生态建设一体化，打破“一亩三分地”的思维定势，从区域整体角度形成科学合理的生态安全防护体系。
    《规划》还提出建设环首都国家公园，通过谋划建设一批国家公园，实现首都和京津冀地区的生态安全。
    在生态环境监管能力建设方面，《规划》针对京津冀突出问题和薄弱环节，提出建设“区域一体化的生态环境监测、信息、应急”三个统一体系。
    以上都是《规划》针对重要生态环境问题提出的新举措，也是对新理念的具体落实。
    创新生态环境联动管理的体制机制：建立区域生态环境保护协作机制，如建立京津冀地区生态环境保护协调机制，建立京津冀地区水资源统一调配制度，建立跨区域的联合监察执法机制，建立区域应急协调联动机制等；加强制度创新，如建立京津冀地区生态环境保护基金，建立健全京津冀生态保护补偿机制，建立跨区域的排污权交易市场，深化资源型产品价格和税费改革，深化林权制度改革，建立健全多元化投资机制，积极推行环境污染第三方治理等。

    中国经济导报：《规划》提出加强制度创新，这也是京津冀协同发展生态环境保护的难点所在，请您具体解读一下。
    王金南：确实，制度创新和改革是《规划》的重要内容，也是本次规划的难点之一。
    众所周知，京津冀协同发展的最主要障碍在于三省市行政区划导致生态环境管理存在“各自为政”。然而，事实已经证明，京津冀地区生态环境是一体的，需要协同控制和治理。北京的PM2.5中外来源占30%左右，河系水质也需要上下游协同治理，生态保护更是如此。
    因此，如何打破“行政区划制约”，是京津冀协同发展生态环境保护的关键和难点，这就需要从体制机制改革和制度创新方面下大气力。
    首先，《规划》提出要建立区域生态环境保护的协作机制，在京津冀协同发展领导小组下共同推进《规划》实施，建立跨区域联合监察执法机制，水资源统一调配制度等。这些措施将使得京津冀地区在开展生态环境保护时，能够做到统一领导，互相监督，协商共济。
    其次，《规划》在政策法规体系上也有较大突破——提出加快推进区域性环保立法，尽快制定区域环境污染防治条例；完善区域环保标准，实现区域内各地环保标准的衔接，体现区域责任公平；健全领导干部政绩考核，率先在京津冀开展编制自然资源资产负债表和领导干部自然资产离任审计试点；建立资源环境承载能力监测预警机制，等等。其中，很多都是中央最新的制度改革方向，有些工作已经在京津冀地区率先展开了。
    此外，《规划》还提出了一些制度创新内容，主要包括：
    一是设立京津冀地区生态环境保护基金，解决生态建设与环境保护的资金不足问题。
    二是健全京津冀生态保护补偿机制，解决区域间发展与保护协调问题。
    三是探索建立跨区域的排污权交易市场。现在，全国排污权交易都是以省市为单位，京津冀今后将探索以整个区域为单元，运用市场力量，实现区域污染治理成本最优。
    此外，《规划》还在资源型产品价格和税费改革、社会共治、生态文明先行示范区建设等方面，提出了相关改革措施。
    建立健全多元化投资机制：国家相关政策和资金安排要适度向京津冀生态环境治理保护任务较重的地区倾斜。京津冀各级人民政府要加大生态环境保护与建设投入，建立多元化生态保护与建设融资机制，采取多种方式拓宽筹资渠道，鼓励、引导、吸引社会资金和国外资金投入生态保护与建设，支持地方政府通过发行债券、企业通过银行贷款等多种渠道筹集治理资金。

    中国经济导报：《规划》提出了很多要重点建设的项目和任务。在资金投入问题上，环保产业如何激发社会投资一直是个难题，对此如何破解？
    王金南：要完成京津冀生态环境保护的目标任务，必须开展一系列重大工程项目建设，这需要大量资金投入才能完成，具体资金投入将在下一步细化方案和年度实施任务中测算。
    在资金来源上，一部分需要政府支出，包括中央政府和地方政府。比如，国家公园建设、相关环境保护基础设施建设、生态环境监管能力建设等。不过，从改革方向看，政府投入将只占很小一部分，绝大部分资金投入还需要企业和社会资本自身承担。
    如何激发社会资金投入，是重点也是难点。虽然国家和地方不断出台相关文件，鼓励社会资本通过第三方治理、PPP（政府和社会资本合作）等方式参与生态环境保护工作中，但实施起来难度比较大。其中的核心问题，就是能否保证社会资本的回报率。
    《规划》提出设立京津冀区域生态环境保护基金，就是这个目的。要通过基金的杠杆作用，带动社会资金流入，实施京津冀生态环保一系列重大工程项目建设。特别是要将PPP模式应用到环保产业上来，开放环保市场，让更多社会资金流入，让专业人才干专业的事。政府要打破市场壁垒，为行业公平发展进一步创造条件。
    积极推行环境污染第三方治理：在城镇污水垃圾处理和工业园区污染集中治理等领域推行环境污染第三方治理，建立市场机制下的环境污染治理新模式，推行治污集约化、产权多元化、运营市场化的环境治理创新模式。
规划摘要中国经济导报：随着《规划》的颁布及今后一些细则的出台，对社会资本来说，将有哪些发展机遇？
    王金南：《规划》实施是一项长期系统工程，涉及大量工程项目和资金落实，这其中绝大部分需要社会资本共同推动。《规划》专门提出了近3年特别是2016～2017年的工作重点。
    目前，社会产业资本可以在以下几个方面发挥作用：
    ——节能低碳方面，包括节能改造、节能技术、新能源产业、低碳园区建设等。
    ——污染治理方面，包括大气污染治理（煤气化工程、超低排放工程等）、污水处理、垃圾处理、土壤和地下水修复等。
    ——环保产品和设备制造行业，包括烟气超低排放治理、应用于水处理和海水淡化的膜技术和材料的生产等。
    ——第三方监测服务市场，包括空气质量监测、流域断面水质监测。这些过去由政府负责的事务，今后均可通过购买第三方服务来实现。
    ——基于“互联网+”模式的环境治理，同样可以为社会资本提供机会。未来的污染治理，不能缺少信息化技术、物联网和大数据平台，要通过信息化大数据技术查处环保违法等。
    总体来说，京津冀生态环境保护需要多方参与、全社会共同推动，这将为社会资本提供大量发展新机会。

（背景链接）京津冀区域生态环境形势严峻

    近年来，京津冀地区高度重视生态环境保护工作，不断加快推进生态建设和污染治理，取得了积极成效，但是京津冀地区是全国水资源最短缺、大气污染、水污染最严重，资源环境与发展矛盾最为尖锐的地区，这些问题是当前及未来京津冀协同发展面临的最大挑战。
    大气污染严重。京津冀地区是我国空气污染最重的区域，已全面亮起红灯，尤其是PM2.5污染已成为当地人民群众的“心肺之患”，2014年，京津冀地区SO2、NOx排放量分别为147.8万吨、194.57万吨，占全国的7.5%、9.36%，单位面积排放强度分别是全国平均水平的3.3倍，4.2倍。
    水环境状况堪忧。重要江河湖泊水功能区达标率仅为47%。国控断面中劣V类断面比例高于1/3，跨界水体及入海河流污染严重，永定河、大清河等部分河段水质呈V至劣V类。
    水资源严重短缺，地下水超采严重。京津冀地区人均水资源量仅为239立方米，是全国平均水平的1/9，属严重缺水地区。水资源供需矛盾突出，北京市应急用水源被迫常态化使用，天津市多次实施“引黄济津”应急调水，河北省长期超采地下水。
    能源消费总量大，煤炭占一次能源消费比例高。2014年京津冀地区能源消费总量约4.8亿吨标准煤，占全国能源消费总量的11.3%，煤炭消费量占能源消费总量的71.6%,高于全国平均水平5个百分点，其中河北省高达88.6%。
    土地开发规模不断扩大，供需矛盾尖锐。京津冀地区建设用地规模增长较快，剩余空间已严重不足。
    （中国经济导报编辑部整理）