在不久前结束的全国两会上，“十三五”规划纲要获得高票通过，这将对政府和社会资本合作(PPP)发展给予引导。那么，“十三五”期间我国PPP投资趋势如何，有哪些重点项目和投资机会?

 

“十三五”国内PPP投资发展趋势

 

    从中央部署以及2014年以来国家就推进PPP出台的一系列举措，并结合社会资本的诉求来看，“十三五”期间我国PPP投资的趋势大致如下：

 

    一是制度更加完善，管理更加规范透明，PPP投资环境更加良好。特许经营立法已进入全国人大的立法计划，有关部门分别就特许经营、PPP开展立法调研，并取得了阶段性进展。最终法律的出台，要看全国人大立法机构、国务院法制部门的协调结果。但可以肯定的是，PPP相关的法律制度在“十三五”期间出台的可能性极大，这将会进一步引导和规范PPP项目的发展。

 

    二是PPP投资范围更加广泛，社会发展领域将是关注点和难点。过去国内特许经营项目主要集中在有收费机制的高速公路、供水、供热、污水处理、垃圾处理等市政基础设施领域，运作模式和管理制度相对较为成熟。随着居民生活水平的提高，他们对文化、体育、养老、医疗等公共服务提出了更高需求，客观上需要加快相关设施投资建设。“十三五”规划明确了公共服务供给的改革方向，即能由政府和社会资本合作提供的，则广泛吸引社会资本参与。

 

    三是金融支持举措更加接地气，PPP投资退出渠道更加丰富。PPP项目与传统政府融资平台项目的投融资方式不同，除了政策性金融机构要加大支持力度外，商业银行的贷款审核方式、贷款条件也需相应改革。

 

    四是政府监管能力将大大提高，PPP投资行为更加理性和规范。推广PPP模式，不仅仅是解决融资问题，更重要的是要促进政府加快职能转变，加强事中事后监管。“十三五”期间将有大量PPP项目建成运营，如果政府对相关设施运营行为、绩效的考核和监管能力不足，社会资本基于其逐利的本性，将可能在提供公共服务的过程中为降低成本而忽视服务质量。为此，政府需要加强自身的监管能力建设，引导和规范社会资本的投资行为，促进理性投资和良性运营管理。

 

    五是政企双方履约能力将受到更多重视，PPP投资的诚信体系更加完善。目前，财政部已经建立完善PPP项目的大数据库，拟对PPP项目进行全生命周期管理，这在客观上有利于促进政企双方加强履约。同时，国家发改委也在大力推进全社会诚信体系建设，并建立了全国公共信用信息交换平台，PPP项目如果出现违约，这些信息也将会纳入到此平台中，将会影响相关政府、社会资本的信用评级，进而影响后续发展。

 

重点关注生态环保等五大领域

 

    截至目前，财政部、国家发改委已公布了近万个拟实施的PPP项目，投资总需求达到12万亿元规模。“十三五”中国要上的100个大项目当中(下称“《大项目规划》”)，有很多可以通过PPP模式推进，这其中有不少投资机会。

 

    一是铁路领域，投资需求达3万亿元。《大项目规划》提出：未来5年我国高速铁路营业里程达到3万公里(目前高铁总里程1.9万公里)，覆盖80%以上的大城市;建设川藏铁路等沿边铁路。投资测算：未来5年需要新建成高铁1.1万公里，再加上在建的高铁、新建的普通铁路(1.2万公里)以及传统铁路改造升级，根据目前平均成本1亿元/公里测算，未来5年铁路的投资需求将高达3万亿元以上，并可带动铁路车辆等相关设备产业3800亿元的产值。铁路的建设运营均可采用PPP模式，但目前社会资本进入的“弹簧门”“玻璃门”不少，相关行业管理的法律法规还要完善，未来对社会资本开放的力度将一步加大。

 

    二是高速公路领域，投资需求达2.3万亿元。《大项目规划》提出：加快推进国家高速公路网建设，新建改建高速公路通车里程约3万公里。2015年交通部的收费公路统计公报显示，2014年我国高速公路的平均造价为7700万/公里，据此测算未来5年国内高速公路的投资需求约2.3万亿元。高速公路也可以采用PPP模式投资、建设和运营，此领域的投资机会很多，社会资本可以积极进入。

 

    三是轨道交通领域，投资需求可达2.1万亿元。《大项目规划》提出：新增城市轨道交通运营里程约3000公里。投资测算：北上广深等城市的地铁建造成本都在每公里10亿元以上，其他城市的建造成本也在5亿元以上，按照平均7亿元/公里的投资强度计算，未来5年我国地铁的投资总需求可达2.1万亿元。在地铁建造成本构成中，土建约占36%(其中材料成本约60%)，车辆及其他设备约占30%。由此可以大量消耗钢铁、水泥等建设材料，带动车辆及运营控制设备产值约为6000亿元。地铁的建设运营也可以采用PPP模式投资、建设和运营，有资质的社会资本可以作为财务投资人参与投资。

 

    四是海绵城市、地下管廊等现代市政设施领域，投资需求高达3.5万亿元。《大项目规划》提出：建设海绵城市，建设地下管廊(网)。据业内专家测算，未来5年我国海绵城市建设的投资需求可达到2万亿元，地下管廊建设的投资需求可达1.5万亿元。此领域的建设运营也可以采用PPP模式投资、建设和运营，此领域的投资机会较多，但有严格的资质要求，社会资本可与有资质的建设企业一起联合投资。

 

    五是生态环保领域，投资需求高达数万亿元。《大项目规划》提出的重大项目有不少属于绿色生态环保领域，具体包括：建设引黄入冀补淀、引江济淮、引汉济渭、滇中引水、引大济湟、引绰济辽等多项重大引调水工程;推进南水北调东中线后续工程建设;建设西藏拉洛、浙江朱溪、福建霍口、黑龙江奋斗、湖南莽山、云南阿岗等大型水库;开展1000万亩受污染耕地治理修复和4000万亩受污染耕地风险管控;建设西江大藤峡、淮河出山店、新疆阿尔塔什等流域控制性枢纽工程;基本完成流域面积3000平方公里及以上的244条重要河流治理;推进青藏高原、黄土高原等关系国家生态安全核心地区生态修复治理;建设大尺度绿色生态保护空间和连接各生态空间的绿色廊道;推进边疆地区国土综合开发、防护和整治;新增水土流失治理面积27万平方公里，全国湿地面积不低于8亿亩等。上述领域都可以探索PPP模式，总投资将高达数万亿元，社会资本可积极关注和投资这些领域的PPP项目。

 

PPP投资的难点与建议

 

    在目前的PPP项目中，国有企业仍占主导地位，民企获得的PPP项目相对较少。究其原因，除了民企自身的融资能力等因素处于劣势外，还与目前PPP的制度不够完善有关。

 

    因此，一是制定更高标准，加强监管。建议尽快出台PPP(特许经营)的法律法规，修订铁路法、公路法等PPP领域的行业管理法律法规，以适应PPP的发展需要。要对PPP项目的建设和运营服务制定更高的标准。

 

    二是不断丰富投资退出渠道。政府可以考虑设立PPP资产交易中心，方便社会资本的投资退出，同时可以通过市场化的机制约束社会资本严格履约，提高建设运营质量。

 

    在政府带头履约的前提下，一旦社会资本偷工减料或管理不善，造成服务质量不佳，政府可以通过行政处罚等手段进行监管，如果还是不达标，可要求社会资本通过交易中心转让股权、收益权等方式退出。对企业而言，如果建设和运营质量不好，其转让的价格肯定不高，最终的损失还是由社会投资者承担。一旦这样的规则建立，社会资本对其建设和运营质量会自觉地加强自我管理。

 

    三是加强投资前的调查论证。社会资本参与PPP项目投资，要对项目所在地的投资环境、政府财力和信用等做详细的尽职调查，为投资决策提供科学依据。当然政府也应对社会资本的背景做深入了解，包括其融资能力、专业水平、诚信程度等。“婚前”充分了解对方的特性，“婚姻”持久的可能性更大一些。否则就是“闪婚”，政府和社会资本都会受到伤害，更重要的是还会影响社会公众的利益。