周正来
国家推行环境污染责任保险以来，在基层试点已经8年多，取得了积极成效，为深入推行积累了丰富经验。但全面推行仍然存在法律依据缺乏、评估机制不全、政府难以推动、企业积极性不足、保险公司理赔难等问题。
2013年，环境保护部、中国保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》。2015年，新《环境保护法》规定鼓励投保环境污染责任保险，为探索环境污染强制责任保险落地提供了政策和法律依据。笔者认为，要让这一保险真正在企业落地，仍有诸多问题需要研究与探索。
环境污染强制责任险落地存在哪些问题
虽然部分省份已探索出台了强制保险的政策和规定，但目前大多仍停留在原则上，尚无强制保险操作机制、规程等。主要原因是尚未解决强制责任保险的政策定位、损害对象、强制范围和评估鉴定等问题。
强制责任保险的政策性和商业性定位模糊。所谓强制，是政府履行环境保护和维护污染受害者权益的客观选择，是政府对企业存在环境风险的必然要求，其政策性远远大于商业性。然而，试点多年的环境污染责任保险走的是商业化路子，缺少强制的主要内容，如谁来强制、强制什么、怎么强制、强制程度等。目前，强制责任保险的定位仍缺乏立法依据，虽然已有一些政策性规定，但仅停留在环保部门管理范围内。如建设项目审批和竣工验收、排污许可证发放、清洁生产审核等环节，其强制范围有限，对已办理过上述事项的企业尚无手段，同时其强制具有滞后性。另外，强制保险如不及时试点和推行，可能会导致8年来的非强制保险试点周期长、成绩萎缩，甚至可能会走进死胡同。
环境污染事故损害对象缺乏解释。虽然试点多年，但对污染损害对象的理解一直处于模糊状态。相关文件中对环境污染责任保险的定义，是指以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。这“第三者”包括哪些，尚无相关文件解释来明确界定。依照现行民事和侵权责任相关法律法规来看，是指明确的损害主体。其实不然，环境污染造成的损害往往具有空间性和时间性，不仅可能造成群众人身损害和财产损失，更多地是对无责任主体的公共环境造成损害，包括水体、大气、土壤、地下水等。这些遭受污染的公共环境是否应纳入“第三者”范围？另外，企业非从事环境管理的职工受到污染伤害是否应纳入“第三者”范围？诸如此类的问题目前尚无定论。
强制的损害责任范围是否具有确定性尚不明确。环境污染造成第三者受到损害的内容诸多，如人身伤害或死亡、动植物受损、河道或土壤污染、大气污染等。那么，强制责任保险具体保什么？其强制责任范围和实际功能确定为什么？这些都是环境污染强制责任保险的重要问题。交通强制险对此已经明确，是由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。环境污染强制责任保险也应当根据其污染特性明确其限额和分项限额。同时，强制保险与非强制保险能否进行捆绑？是否需要将部分污染损害内容拉出强制范围，供企业选择性投保？这些都有待研究。
强制费率缺乏技术规范。环境污染有其特殊性和复杂性，具有受害面广、受害程度潜伏、鉴定评估复杂、与群众生产生活直接、影响社会稳定等特点。同时，企业行业类型诸多，环境风险防控能力参差不齐，导致污染因子和有害程度复杂，这与交通强制险有明显区别。而目前尚无针对强制保险费率可行性的科学研究和论证，尚无相应技术规范。这是强制保险落地的一个重要技术环节。
缺乏风险评估、鉴定技术规范和专业经纪机构。试点这些年，基层工作者一直在摸着石头过河，因缺乏相关技术规范和机制，在保险费率、理赔等方面借用的是保险公司一些成熟的经验和做法。如在试点中，企业投保的保险费率是由保险公司委托一些风评机构或环评机构，对企业环保“三同时”验收、危化品及危险废物、周边敏感点、经营产值等情况进行评定，然后利用矩阵计算的方式来确定。但这仍然存在一些问题：一是缺乏行业技术规范支撑。虽然国家已出台了氯碱、硫酸等行业环境风险评估技术指南，但这一技术指南所涉行业少，其它行业参照可比对性低，难以满足强制保险风险评估的现实需要。二是缺乏评估和鉴定检测技术规范。现有环境保护检测技术规范能否运用到或满足评估和鉴定仍需要实践和论证。三是保险机构不具备独立评估和鉴定能力，需要专业的经纪机构来进行。而有资质的环境污染风险评估和损害鉴定评估经纪机构缺乏，难以满足实际投保需要。
多措并举推动环境污染强制责任险落地
要推动环境污染强制责任险落地，需解决以下几个问题。
首先，解决强制保险定位问题。环境污染强制责任险具有政策和商业两重性，其政策性明显强于商业性。应依据《环境保护法》有关规定，在科学研究和论证基础上，尽早出台强制保险专门的法规或规章，将强制保险的性质定位、损害对象、强制范围、鉴定评估、定审理赔等纳入法制轨道。地方性法规和规范性文件可根据区域特点细化，明确强制保险的行业、范围、经济政策、约束机制和激励措施等。浙江省处于全国经济发展前沿，试点以来积累了很多经验，环境污染非强制责任保险投保数量和一些经验走在了全国前列，其强制保险的条件也趋于成熟，可率先实施环境污染强制责任保险试点，并配套专门的地方性法规和规范性文件。浙江省政府已在2014年下发《关于进一步发挥保险功能作用促进我省经济社会发展的意见》，明确提出推动出台环境污染强制责任保险试点工作的政策意见，在重金属、化工等重污染、高风险行业试行强制性保险。
其次，解决强制保险损害主体和侵权责任问题。环境污染责任保险中的“第三者”，不仅包括明确的损害主体，还包括水体、大气、土壤等公共环境的损害主体，应当一并予以明确。同时，要明确这两方面损害的侵权责任认定。一是对有明确损害主体损害责任的认定，应依照《中华人民共和国侵权责任法》有关规定承担侵权责任执行。二是公共环境的损害主体没有直接而明确的损害对象，公共环境是由政府来保护、管理、开发和利用，政府有责任来维护公共环境安全。显然，公共环境受到的损害补偿，政府可参与其中。例如，政府可出台关于推进生态有偿、生态补偿、生态赔偿机制建设的实施意见，明确对公共生态环境造成污染或者生态破坏的，应依法承担环境污染损害赔偿责任；制定生态赔偿办法，将排除危害、应急处置、污染评估、污染治理、生态修复等纳入生态赔偿范围，由政府代为进行公共环境污染损害治理和生态修复等工作。
第三，解决强制保险责任范围问题。应明确界定强制责任范围，将行业企业类别、污染风险等级、主体损害程度、公共环境损害程度等参数引入强制保险责任范围，分门别类地确定强制保险责任限额，明确包括人身、财产、公共环境等分项限额，使强制保险看得懂、说得清、讲得明。同时，将强制保险与非强制保险科学捆绑，体现非强制保险的商业性，科学设立可供选择投保的内容，将部分环境污染风险的参保内容交由企业决定，提高企业主环境污染风险的主体责任意识和参与投保的积极性。
第四，解决强制保险评估鉴定技术理赔机制问题。一是出台环境风险评估和损害鉴定的技术规范和技术标准，使环境污染责任保险的全过程有程序、有标准、有技术，促进保险公司在企业投保、污染事故评估、定审赔付等环节能快速介入，科学定保、规范鉴定、合理赔付。二是加强对环境风险评估和损害鉴定机构的培养，使其数量满足当前和今后强制保险与非强制保险市场的需求。三是建立保险费率上浮、下调的理赔机制，以年度出险为依据，合理设定上浮和下调比例，以此来刺激企业自觉增强环境风险防控意识，加强污染防治设施的投入、改造和升级，同时促进环境污染责任保险的市场培育。
此外，政府应有限介入。目前，企业投保热情并不高，如果强制保险出台，可能会出现企业只买强制保险而不买非强制保险的情况。一旦出现环境污染事故，保险公司只能依强制保险限额理赔，企业仍可能要自付巨额的污染损害费用，甚至可能引发群众上访、群体事件等，影响社会稳定。在这种情况下，政府有限介入显得十分必要。桐乡市在试点过程中充分考虑到这一点，在生态赔偿机制中建立了生态基金制度，市政府印发《生态基金使用管理办法》，对环境污染理赔不能满足实际损害的情况进行兜底，让受害群众及时得到赔偿，同时也减轻企业压力。《办法》建立了生态基金账户，设置基础资金额度不低于5000万元，从前3年的排污费、行政罚款、排污权交易、生态捐助等资金中筹集。生态基金主要用于环境污染事件应急处置、无责任主体的污染物处置、环境污染损害评估鉴定、公共环境的污染治理和生态修复、必要的环境民事侵权救济等。这为强制保险在全市落地做好了政府层面的准备。
作者单位：浙江省桐乡市环保局
