◆周长波 刘菁钧 白艳英 柴发合
“十三五”时期，我国环境保护重点是要围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以改善环境质量为核心，以生态文明体制改革为动力，深入实施污染防治行动计划，严密防控环境风险，不断提高环境管理系统化、科学化、法制化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，确保2020年生态环境质量总体改善。
排污许可证制度是国际通行的一项环境管理基本制度。面对我国严峻的环境形势和对固定点源实施更科学化、精细化环境管理的迫切需求，必须在现有排污许可证基础上实行改革创新，将此项制度建设成为我国新形势下固定点源环境管理的核心制度，铸牢精细化环境管理的基础。
要实现排污许可证“一证式”管理模式，支撑污染减排，促进目标实现，关键在于排污许可证的科学许可和后续管理。
一方面，排污许可证的科学许可关键要实现在准确判定排污单位的产污量和末端治理设施去除效率的基础上，对排污单位进行源头、过程和末端的全过程许可。要实现这一目的，就必须对排污单位生产、服务过程中的原材料、能源、水资源、工艺、装备技术水平以及末端治理设施等进行全面的评估。但是，目前我国排污许可证只强调对末端治理的评估和许可，忽略了对源头和过程进行评估和许可，造成产污水平不明，排污单位提供的排污水平数据的真实性难于核定，影响排污量的科学核定和许可。更重要的是，我国企业数量众多、类型复杂，同行业内企业的能耗、水耗、工艺及装备技术水平参差不齐，要想实现覆盖所有固定污染源的科学排污许可，需要专业的平台和专家队伍对排污单位的实际情况进行评估。
另一方面，我国工业企业的诚信度决定了排污许可证要实现对污染源的精细化管理，关键在于排污单位是否遵守许可要求。这是排污许可证发挥实效的重要保障。我国排污许可制度实施30余年以来，重发证、轻证后监管的问题尤为突出，部分企业自觉守法意识不强，不遵守许可证要求的现象大量存在，严重影响了排污许可证的实施效果。另外，我国污染源数量庞大，环保部门的监管设备、人员远远不够，除少量可实现在线监测的企业外，对多数企业的监管是依靠频次不高的监督性监测，监管能力远远不能满足需求。
清洁生产审核制度作为一项法律制度，体现了污染物源头削减与全过程控制和管理的特点，作为环境管理制度已经融入我国固定点源环境管理系统。目前，我国清洁生产审核制度实施20多年来，具备了较为完善成熟的制度体系和技术支撑基础，建立了22个省级、31个市级清洁生产中心以及十余个行业清洁生产中心；清洁生产审核咨询机构近千家；15万余家工业企业开展了清洁生产审核，较全面地掌握了这些企业的产排污情况。因此，笔者认为，清洁生产审核制度恰恰能够在上述两个方面为排污许可证制度的实施提供支撑。
一是支撑排污许可证科学核发。通过清洁生产审核，可全面了解分析排污单位的原辅材料使用情况、生产工艺、技术装备、污染物产排情况，综合评价排污单位在国内外同行业的产污、治污水平，能够为污染物计量技术体系提供支撑。其与排污许可的有效衔接，既可实现对排污单位产排污实际情况的准确掌握，为许可证发放以及许可变更提供依据，又可通过排污许可倒逼排污单位进行技术设备升级及产业结构调整，以实现污染物源头削减。
二是有效促进排污许可规范实施与后续管理。清洁生产审核是对正常运营单位的生产情况、污染物产生情况、污染物处理处置去向、污染处理设施运行情况的一次系统核查，也是对其应遵守的环境保护法律、法规、政策、制度、标准、污染物总量削减目标责任、环保技术规范、环境风险预防要求等执行情况的分析和评价。实施清洁生产审核可以对排污单位排污许可证的执行情况进行评价，并将评价结果在清洁生产审核报告中单独成章予以体现，实现对污染源是否按照许可要求排污的监测与评估，提供监管排污许可实施的手段和平台，促进环境管理制度的联动。
鉴于此，笔者建议，排污许可的发放应根据清洁生产污染源头预防、过程控制和末端治理的污染源全过程控制理念，综合考虑排污单位所在地区环境容量和环境质量现状、行业类型、原料类型、产品类型、能源与水资源消耗水平、工艺类型、装备技术水平、末端治理技术等差异性，体现“一厂一策”的个性化要求。
同时，将清洁生产审核报告作为现有排污单位申领排污许可证的主要参考依据之一。要求审核报告中对排污单位的排污许可执行情况进行详细评价，并将清洁生产审核结果中的污染物产生量及排污量作为排污单位污染物许可排放量变更的依据。对于实施清洁生产审核后的排污单位，其污染物许可量可根据清洁生产新增污染物削减量进行核准，节余的污染物量可用于鼓励技改扩建或排污权交易。
