李天威 王兴杰 任景明 王占朝 史常艳
　　2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，强调推动长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，要求当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。2016年1月26日，中央财经领导小组第十二次会议再次强调，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发。长江生态环境只能优化，不能恶化。
　　为贯彻中央关于长江经济带大保护的战略部署，有必要深入分析长江经济带的发展态势，精准定位生态环境短板，科学预警环境风险，系统提出“共抓大保护”的思路与策略，为推进长江经济带可持续发展提供有力支撑。
　　长江经济带有望成为我国最具国际竞争力的地区之一
　　长江经济带是世界上人口最多、产业规模最大、城市体系最完整的巨型流域经济带，已成为我国“T” 型生产力布局主轴线的核心组成部分，与沿海地区共同承担支撑中国崛起的历史重任，其发展成效直接关系到我国的全面小康和伟大复兴。“共抓大保护”、“不搞大开发”的战略部署，进一步强化了长江经济带对于中国崛起的极其重要的战略地位，更加凸显其发展潜力和重要价值。凭借绝佳的区位优势、雄厚的经济基础、完善的城市体系、强大的创新能力、丰裕的资源禀赋、健全的生态功能、良好的人居环境，长江经济带有望成为我国最富活力、最具国际竞争力的地区之一。
　　长江经济带是具有全局性控制作用的生态功能带和支撑中国崛起的生态主轴，发挥着确保整个中国总体生态功能格局安全稳定的全局性作用。长江上游是“中华水塔”，是关系全局的敏感性生态功能区，是珍稀濒危动植物的家园和生物多样性的宝库；中下游是我国无以替代的战略性饮用水水源地和润泽数省的调水源头。长江经济带是我国“两屏三带”为主体的生态安全战略格局的重要组成部分，是支撑中国崛起的具有全局性意义的生态主轴。适时修复治理长江生态环境，维护长江生态功能和格局稳定，确保全流域生态安全，是“共抓大保护”的首要任务，是实施整体性保护、压倒性保护的根本和核心，是不能突破的底线。
　　长江经济带是有重大影响的绿色经济示范带和引领中国崛起的经济主轴，有望成为今后30年经济增长潜力最大、影响范围最广的地区。长江经济带GDP总量占全国的比重由1992年的36.7%上升到2014年的44.8%，总体呈现上升趋势。长江经济带是世界上最大的内河产业带和制造业基地，对我国经济社会发展的重要引领作用在国际上无可比拟。未来长江经济带必将持续释放“共抓大保护”的时空红利，成为优化和拓展我国区域发展战略格局的主战场，进一步奠定其引领我国经济转型升级的战略地位。
　　长江经济带是环境清洁安全的人口集中承载区和保障中国崛起的人居主轴，是全球人口最密集的流域之一。长江经济带是我国“两纵三横”为主体的城市化战略格局的重要组成部分，集中了长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群等世界级城市群，人口占全国42.7%，人口密度远超全国平均水平。一条流域经济带集中5亿多人口，在全球较为罕见。2014年，长江经济带9省2市中尚有安徽、江西、湖南、四川、贵州、云南6个省的城镇化率低于全国平均水平；整个长江经济带内仍有2.67亿乡村人口，占全国乡村人口的43.2%。切实改善长江生态环境，事关数亿人的生存与健康。
　　长江经济带发展面临的生态环境短板值得高度关注
　　长江经济带工业化、城镇化快速、粗放推进，每年排放相当于黄河径流量的污水，每年损失大量湖泊、湿地和自然岸线，数万个各级闸坝改变了流域的水文情势和水生生态。作为事关我国发展战略全局的生态主轴、经济主轴和人居主轴，长江经济带生态安全、经济安全和人居安全形势十分严峻，可持续发展面临重大挑战。
　　生态功能整体退化威胁生态安全格局。当前，长江全流域开发已总体上接近或超出资源环境承载上限，区域开发与生态安全、工业化城镇化粗放推进与资源环境承载矛盾日益突出，全流域生态系统全面退化。一是水利水电工程扰动全流域生态安全。长江流域是全球建坝最多的流域，共有水库5万余座、水电站近两万座。伴随着众多水利水电工程投入运营，长江流域生态环境出现了一些不容忽视的改变。河川径流量减少，过程改变，主要断面年均过水量大幅减少。江湖关系改变，入湖水量减少，通江湖泊消失。环境容量降低，营养盐和污染物长期随泥沙淤积，水库淤泥将逐步成为流域生态的安全隐患。二是开发区和城市新区沿江无序蔓延及矿产资源开发大量挤占生态空间。据不完全统计，长江中下游城市群内共计规划建设新城69个，平均每个城市将要建设2.6个新城，主要分布在沿江沿湖区域；规划省级以上开发区192个，总面积8869.4平方公里；长江两岸10公里范围内建设用地总量占所有沿长江城市建设用地总量的35.6%。开发区和城市新区沿江大规模低效率无序蔓延，导致岸线资源过度利用，湿地加速萎缩，沿江沼泽加快消失，生态空间被大量挤占。三是重要生境丧失，生物多样性减少。“糖葫芦串”式水电开发对长江上游珍稀特有鱼类保护区形成了“合围”的态势，重要生境丧失或受到严重挤压，生物多样性下降。
　　粗放发展引发的环境问题影响经济安全。当前，长江经济带产业粗放发展导致资源环境约束日益趋紧，区域性、累积性、复合型环境问题愈加突出，环境问题和风险反过来又影响经济安全。一是产业结构重型化。基础原材料和能源重化工产业占工业产值比重较大，成渝经济区和云贵地区近60%，武汉城市圈、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带超过40%。二是重化工产业沿江高度密集布局。长江沿江省市化工产量约占全国的46%。三是资源消耗和污染排放强度高。长江经济带大部分区域能耗水耗和污染排放强度是全国平均水平1倍以上，长三角地均污染物排放强度是全国平均水平4倍以上。预计到2020年，成渝经济区内长江干流、岷江中游和沱江上游水环境可能超载，将存在潜在资源型缺水。长江中下游城市群炼油、乙烯、火电等产能将会大幅增加，产业结构重型化态势难以根本改变；用水需求增长迅速，水资源红线面临挑战。环境问题长期积累，导致长江经济带环境风险隐患突出，将直接影响沿江重大生产力布局。
　　环境质量和风险隐患挑战人居环境安全。当前，长江经济带人居环境安全隐患和矛盾突出。一是饮用水安全隐患突出。长江中下游城市群少数国家重要饮用水水源地不能100%达标，城市备用水源地水质稳定性差。沿江城市集中式饮用水水源地与各类危、重污染源生产储运集中区和排污口交错布局，直接威胁饮用水水源地水质安全。同时，长江干线危险化学品运输量超过1.6亿吨，作业品种超过250种，化学品泄漏和废水事故性排放等环境风险概率显著增加。二是局部支流重金属超标严重。长江经济带部分河流沉积物中重金属超标，局部地区食物中镉、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值。
　　推进长江经济带绿色转型发展的思路与策略
　　长江经济带“共抓大保护”的战略目标，不是简单维持现状，更不是退守生态红线，而是以生态红线为基准，逐步拓展生态空间，优化生态格局，改善生态功能，提升全流域的生态安全水平。“不搞大开发”不仅是要全方位压缩开发建设规模，确保不新增、逐步减存量，更要在生态环境硬约束下，倒逼经济提质增效转型升级，推动形成绿色循环低碳的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，确保快速城镇化中的人居环境安全。从中华民族长远利益考虑，“共抓大保护”必须用“快思维”，保护优先、预防为主、治理从严。站在战略和全局的高度，长江经济带今后的开发，必须用“慢思维”，走生态优先、绿色发展之路。“共抓大保护”和“不搞大开发”共同推动长江经济带肩负起我国生态主轴、经济主轴和人居主轴的战略性、全局性作用。
　　总体思路和主要任务是：全面落实“共抓大保护”、“不搞大开发”的新要求，协调好发展与保护的关系。要定规矩、画框子和查落实，强化空间管制、总量管控和环境准入，出台产业准入负面清单；要源头防控与全过程治理并重，提标准、减总量、控增量、削存量；要完善和创新生态文明制度体系，建立长效机制，用制度保护生态环境。主要任务包括：首先，要压倒性保护尚未开发的底线生态空间，遏制生产和生活空间边界无序扩张；其次，要抓紧划定和落实生态红线，清退红线内一切不合理开发建设活动，恢复和扩大生态空间；第三，要优布局、调结构、控规模、减强度、提效率，逐步减轻开发建设的环境影响；第四，要开展生态环境重大修复和建设，因地施策，加大治理，解决最突出、最紧迫、最根本的生态环境问题。
　　需要着力处理好四个重大关系。一是协调好当前与长远的关系。当前，压倒性保护尚未开发的生态空间。一时看不透，或者认识不统一的开发建设，要认清一步开发一步。对二选一甚至多选一的“两难”、“多难”问题，要坚持生态优先，科学论证，比较选优，最大程度发挥生态和经济社会综合效益。二是协调好发展与底线的关系。把保障生态系统功能和格局稳定、提升全流域生态安全水平放在优先位置，科学调控生产、生活和生态空间。探索经济绿色循环低碳转型发展的模式和路径，构建资源环境可承载的战略空间，确保经济发展处于资源环境承载能力之内。正确处理保护与开展正常社会经济活动的关系，确保发展不超载，底线不突破。三是协调好局部与整体的关系。进一步明确长江经济带在国家整体战略格局中的功能定位，最大限度发挥长江经济带的引领、带动作用，全方位提升我国参与国际竞争的综合实力。明确长江经济带内部各省市的功能定位，均衡相关各方环境利益，强调内部协同发展，避免各自为政、重复建设。把“不搞大开发”的要求落实到各省市，倒逼经济转型升级。四是协调好差异与共性的关系。差异是指长江经济带上中下游经济社会发展和资源环境约束存在着明显的梯度差异；共性是上中下游都要共同推进绿色发展。基于长江上中下游资源环境的差异性，上游严格监管水电、矿产等能矿资源开发，控制开发强度，保护“中华水塔”和生态空间；中游严格环境准入、留足江河湖泊休养生息的生态空间，推进绿色转型发展；下游优化沿江沿湖产业布局与结构，推动经济提质增效转型升级，确保人居环境安全。立足上中下游地区的比较优势，统筹人口与重大生产力安排，提高要素配置效率，推动上中下游发展优势互补、要素合理流动、产业分工协作、大中小城市协同发展。
　　一是确保生态安全、经济安全和人居安全。整体做保护，确保生态底线。以现状为基准，抓紧全面实施压倒性保护，未开发或已规划尚未建设的，均不再开工建设；正在建设的，视情况恢复原状。加快划定生态红线，重要生态空间做到应保尽保。以生态红线为底线，逐步扩大生态空间。今后，生态红线在保证稳定的前提下只调增不调减。实施山水林田湖系统保护，构建共抓大保护的空间格局。
　　源头做加法，推进转型发展。推进经济绿色转型发展，优布局、调结构、控规模，提高资源环境效率，要在生态环境容量上过紧日子的前提下，妥善化解产业发展与资源环境承载的矛盾，打造世界级绿色产业集群，着力建成全球有重大影响的现代绿色经济示范带。
　　总体做减法，压缩开发规模。全流域削减排污总量。原则上不再审批新的水利水电建设和资源开发项目，合理分配水利水电工程收益。原则上不再新增能源重化工产业规模，严格执法，加快不符合环境管理要求的中小型能源重化工产业关停并转。抓紧清退生态空间内不合理的开发建设活动，严格生产和生活空间开发边界管控。已有生产和生活空间内的一切开发建设均应做到生态优先，最大程度减轻开发建设的环境影响。统筹岸线资源，控制岸线开发强度，维护河岸带自然形态。
　　重点搞治理，解决突出问题。抓紧解决中下游生态空间不足、沿江工业港口和城市新区无序布局、沿江产业无序发展、产业结构重型化产能规模增长过快、岸线过度利用、局部支流重金属严重超标、集中式饮用水水源地与危重污染源生产储运集中区和排污口交错布局、人居环境安全隐患突出等重大问题。
　　二是强化空间管制、总量管控和环境准入。以空间管制优化国土空间开发格局。协调生态空间与重大开发建设布局，优先保护生态，合理安排干支流水利水电、沿江矿产资源、江河湖库水域开发的强度、规模和时序。严格岸线分级管控、分区管理、用途管制，提高岸线资源集约利用水平。控制建设用地总量，划定城市开发边界。在限定的城市空间内，合理规划建设用地布局和城市功能分区，规范空间开发秩序，提升城镇空间利用效率和土地产出效率。明确城市空间拓展、重点园区布局和产城融合的前提条件。提出沿江重化工等高污染、高风险产业集聚区周边空间管制要求。
　　以总量管控调控结构和规模。基于环境质量目标，确定长江经济带污染物总量上限和阶段性目标，动态调整区域行业污染物总量管控要求。强化长江干流和主要支流营养盐、重金属、有毒有害化学物质、持久性有机物等污染物总量管控。
　　以环境准入推动经济绿色转型。长三角等重污染地区实行最严格的环境准入要求，鼓励沿江各地适时制定和执行地方环境准入标准。进一步制定或完善重点行业清洁生产标准，制定并动态调整禁止类、限制类产业准入门槛。出台长江经济带整体的负面清单和产业集聚区、国家重点生态功能区负面清单。建立环境风险大、涉及有毒有害污染物排放的产业园区退出或转型机制。
　　三是加强基础支撑，完善制度和规划体系。完善生态文明制度体系，构建长效保护机制。尽快推进《长江法》相关立法工作。完善并试点自然资源资产负债表制度，确保长江经济带自然资源资产保值增值。尽快实施自然资源资产离任审计、生态环境损害责任赔偿和终身追究制度。完善排污许可制度、上下游和重点生态功能区生态补偿机制，尝试建立健全长江岸线开发保护协调机制和岸线资源有偿使用制度。
　　开展战略环评和规划环评，强化宏观基础支撑。依据“共抓大保护”的新要求，以长江经济带整体性保护为目标，开展长江经济带战略环评。在长江经济带范围内，以地级市为单元，全面推进行政区战略环评。开展城市等空间类规划环评，发挥环境保护在空间规划中的基础作用。全面推进重点流域、重点产业集聚区以及“两高一资”行业规划环评成果落地。
　　更新和完善规划体系，加强宏观战略研究。按照“共抓大保护”的新要求，抓紧编制和落实《长江经济带生态环境保护规划》的同时，全面修编《长江流域综合规划》等长江经济带相关开发建设规划。加强长江经济带生态环境保护宏观战略研究，支撑生态环境规制体系整体创新。
　　作者单位：环境保护部环境工程评估中心