新修改的《环评法》提高了未批先建的违法成本，大幅度提高了惩罚的限额。项目如果是上亿元的话，罚款可以超过百万元。可以责令恢复原状，则意味着企业前期投资将会“打水漂”，这将对企业产生强大威慑力。
◆杜焱强 包存宽
《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）7月2日通过修改。《环评法》于2003年实施，其立法旨在实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。在颁布实施13年期间，这一法律在预防环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用。但“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”、“环评变坏评”等立法漏洞也日益暴露出来。《环评法》的修改势在必行。
那么，修改后的《环评法》有哪些亮点？笔者进行了对比和分析。
一是弱化了项目环评的行政审批要求。修改前的《环评法》试图通过行政审批增强其强制力。然而，实践表明，这一设计使环评越来越背离制度设计的初衷。环评的目的逐渐从改善项目环境质量演化成了“通过审批”，环评成为建设项目或规划草案获得行政准许的工具，沦为建设项目的“买路条、敲门砖”。为了通过审批，一些环评机构开始造假，导致环评机构和环评人员信用丧失，环评体系遭受系统性损害，甚至影响了环评制度的信用。
新修改的《环评法》规定，环评行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件，即环评的行政审批要求被弱化。压缩了环评审批权的空间，将环境影响登记表审批改为备案，不再将水土保持方案的审批作为环评的前置条件，取消了环境影响报告书、环境影响报告表预审等。环评审批弱化事前、强化事中和事后监管，有助于促使政府职能正确定位，提升行政管理效能，发挥宏观控制作用。
二是强化了规划环评。规划环评在我国难以开展的原因之一在于，规划编制机关主动开展规划环评或主动采纳规划环评结论和建议的积极性不高。此外，环境评价与相关规划学科之间存在天然隔阂，受规划编制机关委托具体承担规划编制的咨询机构（如规划设计院等）对规划环评研究不甚深入，与规划环评的具体承担机构（如高校或地方环境科学院所等）之间往往存在意见分歧，造成环评的结论和建议难以实质性地被采纳。有些被采纳的意见不接地气，在实践中又很难落实。
修改后的《环评法》规定，专项规划的编制机关需对环境影响报告书结论和审查意见的采纳情况作出说明，不采纳的，应当说明理由。这一修改将增强规划环评的有效性，规划编制机关必须对环评结论和审查意见进行响应。修改后的《环评法》规定，规划环评意见需作为项目环评的重要依据，且后续的项目环评内容的审查意见应予以简化，这也进一步体现出规划和项目之间的有效互动。
三是加大了处罚力度。修改前的《环评法》对未批先建违法企业处罚力度不够。未批先建的企业受到的处罚只有停止施工、补做环评、接受处罚，最多处罚20万元。这一罚款额度对于动辄投资数十亿甚至上百亿、数百亿元的大型项目来说就是“九牛一毛”。导致在实践中部分企业投机取巧，先上车后补票。这就让企业产生了逻辑错位：一个规规矩矩做了环评的企业，可能因未通过审批而不能立项；另一个环评违法企业只要肯认罚，缴纳至多20万元的罚款，就能通过审批。这就导致违法企业成本低、守法企业成本高，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。
新修改的《环评法》提高了未批先建的违法成本，大幅度提高了惩罚的限额。根据违法情节和危害后果，可对建设项目处以总投资额1%以上5%以下的罚款，并可以责令恢复原状。项目如果是上亿元的话，罚款可以超过百万元。可以责令恢复原状，则意味着企业前期投资将会“打水漂”，这将对企业产生强大威慑力。
通过弱化行政审批、强化规划环评、加大未批先建处罚力度，新修改的《环评法》目的在于实现从源头减少环境污染的目标。当然，要使环评制度更好地发挥作用，还需强化规划环评，促进其参与综合决策并发挥实质性作用；强化公众参与，以社会监督防止权力任性对环评的干预；强化法治以形成对行政权力的制约和监督，进一步推动行政体制改革。
