宋延巍

在环境污染治理领域推广运用PPP治理模式，有利于引入社会资本参与污染治理项目，进一步拓宽环境公共服务的供给渠道，提高环境产品的供给质量，全面推动污染防治工作再上新台阶。近年来，海南省海口市着力探索环境污染治理政企合作（PPP）模式，取得了一些经验，值得思考和借鉴。

在吸取其他城市治水经验的基础上，结合实践，海口探索“PPP+EPC+跟踪审计+过程监管”模式，实施海口市城镇内河（湖）水环境综合治理PPP项目，将拟治理的32个水体按照行政区划划分为6个子项目。采用公开招标的模式，最终北京排水集团、葛洲坝集团、桑德环境、铁汉生态等公司中标，目前项目进入正式实施阶段。

同时，海口市琼山区、美兰区、龙华区和秀英区分别与北京环卫集团、福建龙马环卫装备股份有限公司、深圳玉禾田环境事业发展集团股份有限公司等企业签约，海口市建成区全部实现了环卫PPP模式全覆盖管理。

引入PPP模式条件成熟

目前，海口环境基础设施建设、环境污染治理等行业引进PPP模式条件成熟，主要体现在3个方面：

一是政策环境较为成熟。2014年国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》出台。随后，国家各部委相继出台了有关鼓励和允许非公有制企业、外资企业参与环境污染治理的政策。地方政府积极响应，PPP模式操作逐步规范化。海南省人民政府出台了《海南省推行环境污染第三方治理实施方案》，海南省财政厅出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》、《海南省财政厅关于城市基础设施领域PPP操作指南》等政策文件。这为环境污染治理采用PPP模式提供了较为成熟的政策环境。

二是类似项目有可借鉴经验。目前，国内其他城市如贵州省贵阳市、福建省龙岩市、河北省张家口市等在环卫综合一体化方面进行的尝试，为海口提供了可借鉴的经验。云南省大理洱海水污染治理、广西壮族自治区南宁市那考河流域治理均采用了PPP模式，吸引社会资本参与项目，带来了先进的理念和创新的技术与管理。不仅解决了政府投入资金不足的问题，而且解决了政府对环境治理不专业的问题，实现专业的人干专业的事。

三是环保产业投资市场相对成熟。近年来，国内环保产业投资市场逐渐发展成熟，越来越多的企业有意愿参与到环境治理工作中来。

采用PPP模式改善治理效果

海口市采用环境污染治理PPP模式以来，也取得了一些可供借鉴的阶段性成果：

一是通过打破部门壁垒，实现了建管一体化。以往，海口市在环境卫生和水环境治理等方面都不同程度存在着“九龙治水”的现象。环卫的职责范围主要定位在“红线到红线”范围内的道路清扫保洁；墙面、路灯小广告的乱张贴由城管部门负责；雨水篦子的清掏由市政部门负责；园林绿化带的保洁由园林部门负责；交通护栏的清洗由交警部门负责。由于各部门职责不清，易出现推诿扯皮现象。实行环卫一体化后，做到了环卫管理全覆盖。路面上看得见的设施一揽子负责，打破了各管理部门之间的壁垒，较好解决了部门之间管理能力不对称甚至推诿扯皮、推卸责任的问题，有效提高了整体管理水平。在水环境治理方面，原本完善排水管网、环境整治、河道清淤、生态修复、生态补水等治理工程需要几个部门分别组织实施，现在整合在一起。选择专业的水环境治理公司，按照“一河一策、一湖一策”原则，根据情况对污染水体进行全面治理，实现了建管一体化，极大地提升了治理效果。

二是通过改变投资方式，发挥了资金使用效率。PPP模式核心的实质是政府负责规划、政策支持、监督管理，企业负责融资、建设和运营，政府根据项目实施的成效来回购项目。推行PPP项目，政府利用存量资产与社会投资人合作，可以充分吸纳社会资本投资运营、合理消化过程风险，同时规避寻租空间。年底按照考核标准和服务效果支付服务费用，有效解决了项目缺乏建设资金的现实问题。同时，能够最大限度发挥资金的使用效率。

三是通过实施全过程监管，转变部门职能。以往环保、环卫等部门一方面从事环境治理、环卫作业；另一方面又要监督考核外包企业，既当“裁判员”又当“运动员”，造成环境卫生作业水平和监督考核工作均不到位。采用环卫一体化PPP模式，市区相关部门不再保留作业队伍，其职能转变为研究环境卫生行业发展规划，监督考核PPP项目企业，引入新科技、新产品不断推动事业健康发展等。在水污染治理过程中，采用了“PPP+EPC+跟踪审计+过程监管”模式，邀请专家团队全过程进行技术把关；委托监理公司开展全过程工程质量监督；委托第三方检测机构进行跟踪水质监测；要求审计部门提前介入进行全过程监督；水务、环保、市政、农业、园林、国土、海洋等部门积极配合水治理项目的实施，在规划设计、审批许可、违法案件查处等方面建立联合机制。PPP项目模式通过建设一个运营监管服务体系，统一考核标准、明确责任主体，降低政府协调、监管、考核难度，真正提高了管理效率。

例如，引入环卫PPP模式之前，海口市机械化清扫作业率仅为19%。PPP项目企业进驻后，各企业加大设备投入，大幅提高机械化作业率。新增机扫车、清运车、护栏清洗车等一大批设备，“洗、扫、冲、吸、吹、干”一体化的环卫作业模式，使作业效率明显提升。全市机械化清扫率已达60%，建成区一、二级城市道路机扫率达到100%，有效减弱了扬尘污染。在水污染治理方面，截至8月，市水环境治理PPP项目工程已完成清淤56.83万立方米，完成污水排口截污194个，治标工作取得阶段性成果，部分水体水质有了较大改善。

目前，海口社会各方正在积极参与，全社会齐心协力，推进环境污染第三方治理取得实效，大力促进污染有效治理和环保产业的发展。根据计划，2016年重点领域实施一批环境污染第三方治理项目，及时总结推进过程中的经验和问题，有效完善相关体制机制和政策支撑体系；2017年社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发，培育形成一批技术能力强、运营管理水平高、综合信用好的第三方治理企业，基本建成治理企业诚信体系和行业信息服务平台，行业自律性显著增强，金融、财政、环保等配套政策进一步完善，基本形成竞争有序、诚信规范的环境污染第三方治理市场机制；到2020年环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，重点领域治理项目建设取得明显成效，污染治理效率和专业化水平明显提高，环境公共设施投资运营体制改革基本完成，高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系基本形成，第三方治理业态和模式趋于成熟，初步形成环境污染第三方治理产业集群。

作者系海南省海口市生态环保局总工程师