“巨资注环保钱该怎么花”之有钱怎样用到刀刃上？

　编者按:

　　面对政府数千亿生态环境投资即将陆续注入，环保业界的众多专家、学者和企业可能最先在兴奋之余开始深入思考，如何更好利用政府拉动投资、扩大内需的机遇实现环保产业的又一轮发展；如何利用自身影响力，争取更好的投资环境与信贷环境。此次环境主管部门、业界专家和企业一改过往坐等项目资金的被动，坦诚交流、建言献策，试图从“危”中寻找机遇，也为迎接机遇积极准备。而我们作为业界观察者，对环保产业能否整体受惠于政府资金投入，中央强烈的投资拉动能否收获实效等问题也保持着高度关注。

　　在今后一段时间内，本版将以“巨资注环保钱该怎么花”为题推出连续报道，围绕政府生态环境投资及相关领域，解读政策信号、反映行业声音、沟通学界观点。期望通过本版编辑记者的共同努力，为关注、关心环保的各界人士开阔思路提供一点帮助。

　　2008年年末，国务院出台总额为4万亿元的刺激经济、扩大内需政策，成为了确保中国经济“保暖过冬“的重大措施。其中，对环境基础设施、生态建设大幅增加投资，明确环保产业成为中央投资重点支持方向的消息，令各界均感振奋。环保产业春天就要到来的说法一时间颇为流行。

　　尽管中央已明确规定要对项目选择、决策等全过程加以监督，确保“4万亿元不会搞出一大批低效或低水平重复建设的项目”。但随之而来的地方政府“编项目、跑部委、抢投资”的热潮，还是不免让诸多环保业界专家深感忧虑:基础设施建设的“大跃进”时代会不会又一次到来，从而产生新一批半拉子工程、晒太阳工程？如何避免上一轮宏观刺激行动造成环境设施相当数量闲置的窘境？动作大、力量足的政府投资给业已形成的环保产业市场机制将带来怎样的冲击。不久前，由清华大学、中国水网和搜狐网联合主办，首创集团协办的搜狐环境讲坛上，来自清华大学水业政策研究中心、全国工商联环境服务业商会、通用技术咨询顾问有限责任公司的相关负责人，就对上述问题进行了深入探讨。必须重视投资拉动的质量、系统考虑环境产业链，明确政府、社会投资责任和关系等等成为他们为上述问题给出的答案。&$　　　

　　政府投资在前，帮助市场资金有效进入

　　政府应瞄准资金沉淀性强的领域，比如应重点集中在完善管网建设上

　　有钱花在刀刃上，虽是旧时俗语却是颠扑不破的真理。数千亿元环境建设资金，出手快，力度大，只有用在最需要它、最能发挥它作用的地方才是上策。论坛中3位专家都将这一领域锁定为污水管网、垃圾收运、农村环境基础设施。其共同之处在于都是资金沉淀性强、投资低收益甚至无收益的领域，如果没有政府投资的大力支持，帮助市场资金有效进入，系统落实环境设施建设资金，环境治理系统中处理处置环节的瘫痪必定造成更多环境治理设施形同虚设、农村环保驻足不前等问题。

　　以城市污水管网为例，由于其投资浩大、资本沉淀性强、建设周期长，社会资本一般很难介入。如果仍然将政府投资局限于建厂，那么有厂无网、有能力没负荷的局面还是不能改善，大批处理设施仍然形同虚设。但如果政府资金能重点集中在完善管网建设，提升运营负荷，降低运营成本，同时结合服务价格政策的调整，那么不仅原有的城镇污水处理设施“有水喝”，有了用武之地，新建设施也将实现可持续的发展。

　　时至今日，无论是污染治理还是生态建设，环境保护的每一步都离不开大量资金的使用，同样也避不开投资融资机制的创新和改革。面对治理任务繁重、资金总量有限的情况，在节能减排、污染治理领域进行金融创新的要求显得更加迫切。

　　通用技术咨询顾问有限责任公司总经理刘昆一直努力推动地方政府污染治理的投融资试点。她为滇池治理设计了“1＋1＋1大于3”的模式，第一个1是扩大债权融资盘子。比如很多管网都是以沉淀资产的形式存在，可以利用它来进行债权融资；第二个1是发行准市政债权，即隐性市政证券，通过政府信用的注入，进行资产证券化和相关金融工具的翘动；第三个1，就是要引入新的战略投资人和新的金融工具。同样一份资产，经过第一个步骤放大了两倍，第二个步骤放大了3倍，资产的放大效应达到六倍。

　　看得见的手和看不见的手相互融合

　　政府要做自己擅长的事。政府并不只是擅长出钱，政府能发挥的最大也最不可替代的功用是注入信用

　　看得见的手和看不见的手相互融合，共同发挥作用，中国30年经济改革不乏成功的案例。通过不同的制度设计，完全可以充分发挥政府融资成本低、市场竞争效率高的优势。近年来，我国逐渐增多的污水处理厂BOT、TOT，城市排水系统终端处理设施市场PPP(公私伙伴关系)模式等，都是利用社会资本加强公共资源的有效使用，可以在很大程度上抑制地方政府盲目扩大投资规模和缺乏投资约束的沉疴。事实上，近年来，“政府建网、企业建厂、市场化运营”的模式已经取得了许多成功经验，成为我国城市环境建设的基本模式。

　　全国工商联环境服务业商会会长文一波讲了一个例子。陕西省政府在促进污水处理设施建设时，要求所有污水处理厂的建设必须采用市场化的方式，管网由政府补贴建设。满足以下两个条件的都给补贴，第一，污水处理厂市场化已经启动，污水处理厂已经开工建设。第二，管网工程已经开动。每一公里建设都有相应补贴。几年来，当地污水处理设施建设速度特别快，政府的负担也不重。而市场看到政府建管网的决心和速度，市场反应也相当积极。

　　对此，清华大学水业政策研究中心主任傅涛也很认同:企业灵活性很强，但融资成本高；政府投资效率不够高，但融资成本低。政府和企业完全可以各取所能，各避所短。没必要也不能扎堆。在污染治理、环境设施建设的过程中，政府要做自己擅长的事。

　　政府擅长什么？刘昆认为并不只是出钱，政府能发挥的最大也最不可替代的功用是注入信用。比如现在很多的污水处理厂都是以利息资本化的方式沉淀在账目上，政府就可以利用自身信用将这笔债剥离出去，把资产注入到污水处理公司，或者是相应的管理公司，连同市场投资的污水处理厂由市场主体统一运营，杜绝事业单位性的服务主体，完善“政府－企业伙伴”的投资体制。也可以在政府投资以股权形式存在的情况下，鼓励政府投资回报部分返回企业降低服务价格压力。通过不同制度设计，都有利于在环境服务价格相对较低的背景下，实现企业合理收益和效率提高。

　　以奖代补末端补贴

　　更建议用消费补贴来拉动，激发市场活力

　　近年来，随着环境设施的大幅增加，我国环境产业的重心逐渐由工程、设备服务向运营服务转移，以运供服务为核心的环境服务业比重逐渐加大。而环境服务的核心效果取决于运营环节已成为广泛共识。而比建设费用更高昂的运营费用，显然不能一股脑推给市场承担，作为公共服务职能载体的政府必须“该出手时就出手“。财政部去年开始实施的通过地方政府规划管网建设长度和新增污水处理规模，对地方给予奖励，并与化学需氧量减排量挂钩的方案，尽管还面临缺乏必要监测系统的困难，但在未来，一定会成为鼓励地方提高运营效率、科学规划建设的有效方式。

　　与会专家也不约而同地建议，国家应逐步将直接投资转为间接补贴，建立基于环境治理效果和环境质量改善为目标的政府财政补贴机制，加大对环境设施运营环节进行补贴的力度，完善相关机制。刘昆说，比起直接投资缺乏事后监管的弊端，补贴形式可以有效激励污染治理效果好、数量大的企业，调动环境服务企业提高运营水平的积极性，从而加快全社会污染治理的步伐。

　　文一波举了一个很简单的例子，一个10万吨的污水处理厂投资额为一到两个亿，每年的运营成本大概是1000万元左右。如果政府将建厂投资改为每年补贴一两千万，就会有社会资本来投资建厂，这样政府投资达到了放大10倍的效果，也解决了污水处理厂运行费用的老大难问题。

　　傅涛对此亦深有感触:环保行业的发展不仅需要投资拉动的方式，更需要消费补助或者末端补贴的模式。既不会影响到原来投资的基本主体，也可以使资金放大效应进一步扩展，更有利于在市场机制下实现公平。

　　文一波更建议用消费补贴来拉动。比如对减排设施的补贴，可以采用减排1吨污染物，中央补贴1元钱，省市政府补贴两元钱，地方政府再进行补贴。在此基础上，再利用市场机制，那么政府资金的放大效应将非常可观。通过这样的机制，既可以有效拉动社会资本进入污染治理设施的建设运营，也可以借机建立起监督市场主体减排效果的机制，可谓一举两得。