编者按：城市建设如何才能“不差钱”？有限的地方财政支出如何才能用在刀刃上？这些问题不仅困扰着各级政府，更成为两会期间的热门话题之一。久旱逢甘霖，中央决定代发2000亿元地方债，给长久处于资金饥渴中的各大城市带来了希望。然而，这一场“及时雨”，能解决中国城市长期以来投融资渠道狭窄的旱情吗？

两会期间，温家宝总理在政府工作报告中指出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。这是继1998年之后，中国再次通过中央代地方发债方式助地方解决融资问题。这也被认为是解决当前城市投融资建设的“及时雨”。

融资渠道狭窄一直是国内城市在投融资方面遇到的主要难题之一。

目前，城市建设融资渠道主要有以下几种传统方式：财政投融资、银行贷款、外资、民营资本、股票等。此外，还包括企业自筹资金和其他方式。

有限的投融资渠道会造成诸多问题。相比而言，在欧美发达国家，城市基础设施建设及其融资很大程度上是依赖于发达的市政债券市场。但在中国，由于投融资市场和体制的矛盾突出，目前，股票和企业债券融资占当年城建项目总投资的比重还不到1%，已经严重影响到城市建设和发展。此次地方债的开闸显然让地方政府欢呼雀跃。

“地方债的发行对于缓解地方资金紧张具有重要作用。”全国人大代表、四川省财政厅厅长黄锦生在接受采访时曾表示。

不过，有专家指出，虽然地方债能一定程度上缓解地方政府资金困难，但其力度毕竟有限。在目前新一轮政策扩张下，提升地方融资平台的能力与规范性已成当务之急。

中央代发地方债

1

保守型

好处：“及时雨”解城建旱情

风险：或刺激腐败产生

尽管地方债的开闸给城市投融资带来了良好机会，但专家表示，其中隐藏的风险不容忽视。

财政部部长谢旭人日前在两会现场表示，2000亿元地方债已分配完毕。为了控制地方发债规模，此次地方债在制度设计上作了精心安排。例如，募集的资金用途只能是中央财政投资地方项目的配套工程以及民生项目，不得用于经常性支出。为防止偿债风险，将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。

但在专家看来，2000亿元地方债发行仍然存在诸多隐忧。

“这样做可能会刺激地方政府腐败的产生。”上海社科院有关专家在接受记者采访时表示。

业内人士则指出，地方债发行还会带来一系列风险：一是软化了地方政府的债务约束，可能会出现地方政府过度举债；二是权力过度集中于中央，可能会出现大规模的寻租行为；三是按照偿还能力来分配债务额度，将进一步拉大东西部的差距。

上述专家还告诉记者，在一系列扩内需、促发展项目配套资金压力下，2000亿元地方债的规模，对于许多地方政府而言，远远不够。全国人大代表、广东省发改委主任李妙娟也曾表示，广东省预算安排的地方债券规模还不到广东实际需求的1/10。“这有可能将对政府发行准地方债提供条件，而‘准地方债’的风险则非常高。”该专家说。

对策：管理应透明

复旦大学经济学院副院长孙立坚：

此次发行2000亿元地方债其实是配合中央发债的市场救急方案，是对经济的输血。因为中央预计今年企业、个人、机构没有消费动力，必须由中央财政来推动投资，然后企业才能恢复造血功能，重新启动生产，雇佣员工，向利润项目调整。

地方债除了为中央财政减轻负担外，更大的意义在于做法上的变革。如果中央政府直接拨款给地方，那么地方政府的权利和义务并不对称，而发行地方债，虽然是由中央代发，但不代还，地方政府既有权利也有义务，两者对等。

从资金使用的角度来看，地方政府参与地方建设，深知资金用在哪里最好，可以形成地方政府和中央财政的双赢。但是地方债也有可能形成地方集权，造成腐败，所以我们需要加强地方债市场管理。建议地方债管理透明化，进行系统的绩效评估，对绩效不佳或违反发行规则的地区要勒令停发，没收发行权。

2

高风险型“准地方债”

借道信托：不是最优  却最现实

公开发行地方债虽“新鲜”，不过，各地政府发行“隐性债”早已有之。其中，借道信托为地方市政建设项目筹措资金的所谓“准地方债”方式便是一种。

辟“信托”蹊径

目前，各地的“准地方债”主要有两种操作方式，一种是地方政府支持、面向公共项目的企业债券，发行主体主要是地方城投公司；另一种实际上是由地方政府担保，信托公司出面，帮市政建设项目融资的信托产品。

在2009年信托的发行浪潮中，交银国际信托有限公司的“鑫建1号集合资金信托计划”，就是“准地方债”模式。该公司通过这一信托计划募集资金提供给地方政府使用，地方政府为保证按期偿还债务，发起设立偿债基金，并将债务纳入当地政府年度财政预算。

其实，信托参与“准地方债”并非一家。2008年7月，云南省首只直接投资于昆明市土地一级开发及城市建设的信托产品“新昆明信托”发行，筹资20亿元。此外，安徽铜陵市、辽宁省鞍山市和江西省都有过类似的融资行为。

潜在风险不小

“地方性的基建项目是个庞大而艰巨的工程，急切渴望资金，都让国家来筹集资金也不现实，因此，地方政府与信托公司合作是可取的。国家发改委副主任穆虹曾对外表示，中央政府正在研究通过转贷或者允许地方政府经过批准以适当的方式进行融资的渠道和方法。这与政策意向是合拍的。”上海国际信托投资有限公司理财部欧阳说，“信托公司与政府合作，为的是借助政府担保和信用，降低风险，量力而行地帮助地方政府融资，本是自然选择。”

但是，也有为数不少的业内人士反对。他们认为，在地方债发行被搁置的情况下，地方政府以发行信托的方式“绕道”解决资金问题，存在潜在的偿还风险。全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪表示，由于信托公司发行主体不明朗，这些准地方债券的信用、价值和风险等因素都有待进行评级，对投资者来说，无法拿捏其风险大小。

“信托与银行相比，资本金较少，规模也较小，虽然收益高，但风险也很高。当前，很多地方政府项目繁杂，一旦项目风险控制不当，本息都有可能收不回。而且最终的偿还风险都由信托公司的委托人，即投资者来承担。”普益财富研究室资深分析师曾镜表示。

信托不会被弃

此前，地方政府不得发行地方债，信托公司作为一个参与者，为地方政府筹措资金发挥着一定的效用。如今，国务院允许发行2000亿元地方债，并由中央财政部代理发行，信托公司是否还有发挥的余地？

“此次地方债由财政部代理发行，募集的资金用于地方政府，将来由地方政府偿还，跟地方政府通过信托方式的渠道融资是两回事。”曾镜表示。

用益信托工作室资深分析师李旸认为，此次中央代发2000亿元地方债与地方政府通过信托方式融资的举措没有大冲突。

“2000亿元毕竟有限，中央发行地方债是为了帮助地方政府融资，而借道信托也是帮助地方政府融资，初衷都是一样的，只不过多了一条融资途径而已。”李旸说。

“不过，两种帮助方式是截然不同的。如果是地方政府主导的，就可以选择与包括信托公司在内的金融机构合作，但现在是中央代发，情况就不同了。”他补充表示，信托公司参与地方政府基础设施建设，都是以信托产品的方式。目前来看，数量还是有限。

3

过渡型　　自主发行地方债

试点地方自主发债已具条件

九三学社副主席、住建部科技司司长赖明：

此次2000亿元地方债开闸距离1998年地方债发行已达10年之久，性质并无多大改变，仍由中央代发，只是纳入地方预算，构成地方债务。因此，此次发行的地方债仍然带有浓重的中央色彩。而地方政府想要作为发债的主体，目前显然不具备现实性。

从国家政策来看，我国在1994年实行分税制改革时，为规范中央和地方政府的收入分配关系，专门编制了《预算法》，其中第28条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这是限制地方政府发行债券的权威依据。分税制改革13年来，尽管地方政府的财力日显紧张，县、乡财政困难问题突出，但是这一禁令从未松动，其中的“特殊规定”也从来没有被“规定”过，包括北京“奥运市政债券”也未获“特赦”，最终只能以“企业债”形式发行。而且，据了解，中央政府的“禁令”在短期至少是两到3年内还会持续。

尽管对地方债不能完全放开，但让部分地方政府进行试点，由地方政府尝试自主发债具有可行性。

目前，我国部分地方政府已经具备自主发债的能力。判断地方政府是否具备举债能力，主要看是否具备如下两个因素：一是政府承债能力，二是社会应债能力。它们也最终决定着地方政府举债是否会诱发财政风险。

从政府承债能力来看，我国实行分税制以来，尽管各级地方政府的可支配财力差别较大，但是非落后地区的中心或沿海城市的承债能力相对较高，特别是对于一些经济发展较快的省和一些大中城市而言更是如此。

从社会应债能力来看，基础更是雄厚。进入新世纪以来，我国经济持续高速增长，社会闲散资金增多，居民收入也有了很大提高，且已显示出流动性过剩的特征。

数据显示，截至2008年底，内地城乡居民储蓄总量预计超过20万亿元，2008年年末，我国全部金融机构本外币各项存款余额47.8万亿元，增长19.3%；然而，这些资金的投资渠道相对有限，绝大部分流动性资金只能在存款和购买国债之间选择。

中国地方政府发行债券的条件和基础已经具备，只要监管得当，并不会诱发财政风险。

４成熟型　　市政债券市场

建设完整的规范体系

中国社科院金融所货币理论与政策研究室副主任杨涛：

目前，内地银行贷款已成为市政建设的主要资金来源，这在资本市场尚不发达的阶段是必要的，但也有很大的弊端。国内银行都存在“短存长贷”的长期风险问题，一些政策性银行又在进行市场化改革，会造成非一般商业贷款的缺位。此外，国内利用外资、民营资本、股票债券等市场化融资方式筹资占比仍然较小。虽然政府近年来着力支持该类融资途径，但投融资体制和资本市场等方面的约束，仍然使得该类融资比重一定时期内难以有较大提高。

地方债的发行已经在城市投融资制度上跨出了一大步，因为地方债纳入国家财政，也就要受到国家财政管理约束，地方债已经对地方政府提出了权利和义务。

地方债只是一个过渡性工具。要解决城市建设投融资难题，需要建立长效机制，提供可持续性资金来源。解决城市化的金融约束，应分长期和短期的战略融资方案。从短期来看，充分利用政策性金融机构的长期信贷支持更加符合中国国情，甚至可以增设长期信贷银行。

从长远来看，要从根本上解决城市建设融资问题，并促使地方政府行为的理性化，还是要推出真正的市政债券，这符合各国城市发展的一般规律。

一方面，从财政角度来看，市政债券的发行，有利于减轻中央财政的负担，清晰界定中央与地方的事权、财权关系。也有利于增强地方财政收支行为的透明度，加强对地方政府的监督。

另一方面，从金融角度来看，多年来，以大量银行贷款为主的支持基础设施建设的间接融资体制，客观上抑制了长期债券市场的发展。开辟市政债券市场既是今后资本市场发展重要方向，也是长期城市化所必需的金融基础要素。

不过，目前中国要发行真正的市政债还是有不少制度和市场条件的困难。首先，中国现行《预算法》规定，地方财政须遵循量入为出的准则，地方财政不可有赤字，所以地方政府没有发债权。其次，市政债的风控机制还未建立，这些负债多数用于城市基础设施建设，随着城市化进程的加速，债务需求会越来越大。如何按需发债，按期还债，需要一套完整的规范体系。最后，市政债还缺乏评级制度和发行制度等市场化条件，什么样的城市可以发债，以什么标准来评级都有待攻关。

资金来源多元化

中国城市经济学会副会长杨重光：

虽然企业自筹资金在城建资金来源和运用中所占比重较高，但是在金融危机中，不少企业甚至城投公司也没有多余的资金来进行建设。此外，有很多公益性和半公益性项目都没有对民营企业开放，而在不少发达国家，民营资本对城市投融资建设有很大的推动力。

要解决城市投融资难题，资金来源多元化非常重要。

目前，许多公益性或半公益性的项目应该向民营资本开放。企业发展到一定程度有承担更多社会责任的义务，政府应该给予企业以渠道，并提供政策保障，让其为城市建设出一份力。而一些半公益领域也应该考虑企业回报，吸引有实力的民营资本进入。

发行地方债并不能解决城建融资的根本问题。中央政府对此次地方债券所募资金的投向予以了严格限制。《国务院关于发行地方政府债券有关问题的通知》明确指出，地方债发行所得资金，“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出”。从中可以看出，地方债项目的确定是被动的，主要用于4万亿元投资计划中已经明确了的中央指定项目，城市没有自主性，与城市真正需求有所出入。

未来，有能力的地方政府，改革方向应从中央代发地方债向各地政府自行发债过渡，其实诸如北京、上海这样的城市，信用度足以自行发债。市政债的推出不仅能筹集资金，更能丰富居民投资产品，一举两得。而对于财政实力不强的地方需加强财政转移力度，避免两级分化