在长江流域综合规划修编审查会议上的讲话
水利部副部长 矫勇
（2010年2月24日）

尊敬的各位院士、专家，同志们：

    为科学制订流域治理开发和保护的总体部署，统筹规划流域可持续发展的蓝图，2007年1月国务院部署了新一轮流域综合规划修编工作，回良玉副总理主持会议并作了重要讲话，要求用3年左右时间完成七大江河流域综合规划编制工作，用5年时间基本完成全国主要江河流域综合规划修编工作。经过三年来各方面的共同努力，目前七大流域综合规划修编工作已进入收官阶段。为做好这轮流域综合规划的编制工作，国务院建立了流域综合规划修编部际联席会议制度，各有关部门对规划修编工作给予了大力支持和帮助；我部商国务院有关部门，成立了全国流域综合规划修编工作技术专家咨询组，对规划修编给予及时的指导和技术把关。2009年我部委托水利水电规划设计总院先后组织对长江、黄河、海河、辽河流域综合规划修编成果进行了预审，听取了有关专家、相关部门、相关省区的意见，根据预审意见，目前长江水利委员会已率先完成长江流域综合规划的修改完善工作，再次报部审查。今天我部组织对《长江流域综合规划》进行正式审查，进一步听取流域综合规划修编技术咨询专家组的意见，充分发挥专家组的作用，对规划最终成果进行技术把关。在此，我代表水利部向各位院士、专家长期以来对水利工作以及长江流域水利工作的支持表示衷心的感谢和致以崇高的敬意！下面，我结合这次规划审查工作，讲四点意见。

    一、充分认识长江流域综合规划修编工作的重要意义

    长江流域在我国的经济社会发展进程中，始终处于核心战略地位。新中国成立以后，科学制订好长江流域综合规划，历来得到党中央、国务院的高度重视，并作为事关国家及流域经济社会发展的全局性工作。六十年来，长江流域开展了三轮流域综合规划修编工作。第一轮起于上世纪五十年代，1955年国务院决定全面开展长江流域综合规划工作，成立了长江流域规划办公室，编制完成了《长江流域综合利用规划要点报告》，1958年周恩来总理听取和主持审查长江流域规划，随后中央政治局通过了《关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》。第二轮始于上世纪八十年代，国务院把长江流域综合开发和利用规划作为国家长远规划的内容之一，1990年国务委员陈俊生同志受田纪云副总理的委托，主持了《长江流域综合利用规划要点报告》审查，该规划1990年得到国务院的批复，成为这一次全国七大流域综合规划中第一个批复的流域综合规划。第三轮即本次长江流域综合规划源于本世纪初，2004年长江委文伏波院士等专家给国务院领导写信，针对国家经济社会发展的巨大变化，认为上一轮长江流域综合规划乃至其他流域综合规划已经滞后于流域经济社会发展，建议尽快修编长江流域综合规划，温家宝总理对此作出了重要批示，提出了明确要求。水利部高度重视，随即开展了深入细致的前期调研，并将长江流域综合规划的修编作为七大江河流域综合规划工作的试点开始启动。正是在长江流域试点工作的基础上，国家全面开展了七大江河流域综合规划修编工作。在规划修编过程中，长江流域也是率先完成规划编制工作，提交专家进行审查。因此，历次长江流域综合规划修编工作，都是在党中央、国务院的总体部署下，在国务院主要负责同志直接领导和重视下开展的。从中可以看出，长江流域综合规划修编乃至今天的审查工作都是极为重要的。

    长江流域综合规划之所以得到国务院的高度重视，与长江流域的特殊性是分不开的。主要体现在以下方面：

    第一，长江流域在国家经济社会发展中具有极为重要的战略地位。长江干流长6300多公里，流域面积约180万平方公里，支撑着全国18.8%国土面积、32％人口、34％GDP、26％耕地面积和42％城镇化率的用水安全保障，在我国东部率先发展、中部崛起和西部大开发中具有极其重要的战略地位，是我国重要的经济区域之一。在划分国家主体功能区划中，长江流域战略地位更加显著。长江三角洲地区是我国最具国际竞争力的高度发达的工业化地区，是带动全国经济社会发展的最大核心区，各种资源集中度高，应属于优先开发区；长江中游，包括洞庭湖和鄱阳湖，是我国最具发展潜力的区域，在发挥承东启西和产业发展、确保国家粮食安全方面发挥着重要作用，属于重点开发区；长江上游，如成渝地区、滇中地区，都将具有很大的开发潜力。长江开发格局对流域治理开发与保护的要求会更高，无论是对防洪减灾、水资源供给、水生态环境保护，还是流域综合管理，都提出了一系列新的课题。因此，长江流域在国家经济社会发展中的战略地位决定了长江流域综合规划修编的重要意义。

    第二，长江流域具有巨大的资源优势。长江流域拥有丰富的水、土、能源、航运、岸线、矿产、森林、物种等资源。长江作为我国第一大江河，流域水资源相对丰沛，不仅要支撑本流域经济社会发展的水资源供给保障，还要支撑向外流域调水的保障，同时也是国家长远发展的水资源战略储备。长江流域是我国重要的水电能源基地，水电理论蕴藏量占全国的40％，面对今后国家节能减排的严峻形势，在低碳经济日益发展过程中，水电开发利用将再上新的台阶，这是一个巨大优势。长江素有"黄金水道"的誉称，是世界上条件最好的一条内河航道，是联系我国东、中、西部的航运大动脉，通航里程占全国的56％，航运能力占我国内陆航运的1/3，超过美国的密西西比河。长江流域还有宝贵的岸线资源、矿产资源、森林资源以及物种丰富的生态优势。流域的巨大资源优势，奠定了长江流域综合规划修编在长江流域的综合治理开发和保护中的重要作用。

    第三，长江流域是国家转变经济发展方式的重要区域。从去年年底中央经济工作会议，到今年2月中央党校省部级领导干部落实科学发展观研讨班，胡锦涛总书记在两次讲话中都指出，我国经济发展方式的转变已经到了刻不容缓的地步，国际金融危机不仅是冲击国家的经济增长，更是冲击了国家的经济发展方式，强调从八个方面加快经济发展方式转变。经济发展方式转变包括国民收入分配结构调整、城乡二元结构调整、区域发展结构调整，在长江流域都应该率先进行，这对水利工作提出了艰巨的任务和很高的要求。在加快经济发展方式转变中，要建立资源节约和环境友好型社会，而目前长江流域和北方流域相比，还存在着一些在资源节约、环境友好方面的薄弱环节。比如，长江流域还没像黄河流域一样实行水资源总量控制，水资源利用比较粗放，用水定额在全国来说还比较高；长江流域水污染问题比较严重，巨大的水量掩盖了污染的严峻现状，但部分河湖生态环境破坏较为严重长江沿岸污染带累计达到600多公里，巢湖、滇池等一些重要湖泊富营养化问题突出，生态保护任务相当艰巨。因此，加快经济发展方式转变，长江流域必须要有所作为，要做好水资源管理这篇大文章，并作为流域综合规划修编的重要内容。

    第四，水文气象条件的差异性决定了长江流域易受气候变化的影响。长江流域历史上屡遭严重的洪旱灾害，是自然灾害十分严重的流域。近年来，受气候变化的影响，长江流域洪水、干旱时有发生。近五年嘉陵江支流渠江发生3次百年一遇的洪水，2007年重庆发生极端暴雨造成严重人员伤亡；2006年重庆、四川出现大旱，今年云南、贵州、广西的大旱，造成严重的损失。全球气候变化引发的洪涝灾害和极端天气事件增多，以及干旱频繁、缺水问题突出，需要我们在长江流域综合规划修编重新考虑如何科学制定水利规划，增强水利应对气候变化的适应能力。

    从上述长江流域重要的战略地位、巨大的资源优势、加快经济发展方式转变的要求以及应对气候变化提出的新课题等四个方面，可以充分认识到长江流域综合规划修编工作的重要意义。希望大家在审查中高度重视，本着科学的精神，认真做好审查工作。

    二、充分认识长江流域近年来发生的深刻变化

    与历次流域综合规划相比，本次流域综合规划无论在规划的时代背景、需要解决的重大问题，还是规划的思路和理念、总体布局和战略重点等方面，都发生了重大的调整和显著的变化。自上一轮长江流域综合规划以来，主要有以下四个方面的深刻变化：

    第一，长江经济带已初具新的发展格局。从长江流域所承载的经济社会发展来看，国务院已经在长江流域启动了一系列重大政策，批复了一系列区域发展规划。在长江下游，长江三角洲改革开放、江苏沿海经济带开发开放，成为东部率先发展的改革示范区；在长江中游，皖江城市带承接产业转移示范区、鄱阳湖生态经济区、武汉城市圈、长株潭城市群"两型"社会综合配套改革试验区，成为中部崛起的重要推动力；在长江上游，成渝经济区及城乡一体化改革试点、加快藏区发展等，成为实施西部大开发战略的重要举措。因此，从下游到上游，整个长江经济带的发展布局已经基本确定，我们面临着整个流域经济腾飞的态势。这个新的变化对流域综合规划修编提出了新的更高的要求。

    第二，长江流域已经不是历史上的自然河流。经过大规模的水利建设，长江流域现已建成水库4.5万多座，总库容达到1745亿立方米，其中大型水库151座，三峡及上游干支流水库的防洪总库容将达到550亿立方米，长江流域干支流控制性枢纽布局正在逐步形成。这些控制性工程在充分发挥水资源多种功能、服务于经济社会发展需求的同时，也逐步改变了河流原有的自然状态，如果都集中在10月份蓄水，如果不科学调度，就会对中下游径流规律、流量过程和江湖关系造成较大的影响。因此，长江流域的一些重要关系，比如江湖关系等，已不完全是过去自然状态下的关系，只有通过工程的科学调度，才能正确处理好长江流域上下游之间、左右岸之间、水资源综合利用各功能之间等一系列重大关系，充分发挥流域工程体系的综合效益。

    第三，流域防洪形势发生新的深刻变化。经过几十年的治理，尤其是98'长江大水后，长江流域防洪减灾体系逐步完善，防洪能力显著提高。三峡水利枢纽建成投入运用，长江中下游干流堤防全面达标，长江中下游的防洪格局已基本形成，特别是荆江河段防洪形势有了根本性改善，防洪压力得到一定程度的缓解。但长江上游及重要支流和"两湖"的防洪形势仍不容乐观，防御大洪水的措施和手段还不完善；随着三峡等控制性水利水电工程的建成，在提高流域整体防洪能力的同时，也对中下游河势、江湖关系带来一定的影响；多数蓄滞洪区建设还相当滞后，一旦启用损失巨大；且受气候变化的影响，防御突发性暴雨、台风、山洪灾害问题更加突出。因此，本次流域综合规划修编及审查中，应当认真考虑这些新的情况和新的变化。

    第四，流域水资源综合管理显得更为紧迫。近20年来，随着长江流域经济社会快速发展，加强全流域水资源综合管理显得尤为迫切。一是从流域水资源供需形势来看，随着经济快速发展、工业化和城镇化进程加快，对城镇供水、农村饮水和农业用水、工业用水、生态用水的需求不断提高，长江流域供用水量逐步增加，大通站以上取水能力达到2万立方米／秒，在枯水期一些地方取用水不足，抗旱问题、生态问题日益显现。因此，在长江这样一条水资源丰富的河流，加强水资源总量控制，尤其是加强枯水期用水管理，加强河流断面水资源控制，加强水污染控制，已经提到日程上来。二是从国家宏观水资源配置格局来看，随着南水北调东、中线一期工程的开工建设，长江作为南水北调工程的水源地，加强水资源保护和生态环境保护尤为重要。三是从流域水能资源开发来看，在大力开发水电资源、实施"西电东送"战略的同时，一些区域尤其是上游一些支流水能资源无序过度开发，造成流域局部地区生态环境的破坏，因此，水能资源开发要更有机地和生态保护相结合。四是部分河段采砂的管理、岸线的利用还处于无序状态，已经严重威胁到河势稳定、防洪安全、航道安全，影响水生生物的生存和繁衍。因此，本次流域综合规划要在转变用水方式、全面强化节水、加强流域综合管理、完善体制机制、改善管理方法、发挥水资源综合利用效益等方面，有效应对这些新的变化和要求。针对这一轮长江流域综合规划修编所面临的深刻变化，在审查工作中一定要充分考虑。

    三、长江流域综合规划修编要充分体现流域的特点

    1990年，国务院批复《长江流域综合利用规划要点报告》，在流域的治理开发和保护中起到了重要的基础性、指导性作用，主要是上一轮规划充分反映了当时流域的实际状况和一段时间内经济社会发展的实际需求。本次长江流域综合规划修编要在上一轮流域综合规划和近年来大规模水利建设及水利改革管理工作的基础上，充分反映新时期新阶段对流域治理、开发、保护和管理的总体要求，充分反映以人为本、人与自然和谐和统筹协调的科学理念，充分反映水资源综合、高效、可持续利用和维护健康长江的目标。同时，也要充分体现新形势下长江流域的四个特点：

    第一，着力解决流域社情、水情、工情变化所带来的新问题。受气候变化的影响，流域内极端灾害天气频繁，随着经济发展财富存量增大，造成的损失将日趋严重。三峡工程及上游控制性工程建成后，长江中下游河道在一个时期内将面临长时间、长距离的冲淤变化，一些河段河势稳定及岸线受到较大影响。由于受来水和水库调蓄的影响，三峡水库下游河道及"两湖"出现枯水位持续偏低、且持续时间不断延长的问题，水生态安全及湖区用水安全受到一定影响。因此，长江流域综合规划修编要深入分析流域社情、水情、工情变化规律，对流域防洪减灾、水资源调配和生态环境保护等进行全面规划，对江湖关系、主要防洪控制水位、蓄滞洪区设置等关键问题提出有效的解决方案，对水利应对气候变化、非传统水源利用、流域生态补偿机制、防御特大洪水、应对极端干旱、突发性水污染事件等对策措施，都要在规划修编中有所体现。

    第二，着力保障流域经济社会发展对水的需求。针对长江经济带新的发展格局的逐步形成，要根据上中下游不同的发展阶段、发展模式和战略重点，结合水资源条件和存在的突出问题，通过本次流域综合规划修编，因地制宜制订治理开发与保护的目标和任务。对下游地区，要加大节水和减排力度，加强河湖水资源保护和水环境治理，加强河势控制，加强长江口综合治理；对中游地区，要加强蓄滞洪区建设和管理，加强"两湖"和重要支流治理，提高城乡防洪和供水能力；对上游地区，抓紧控制性骨干工程建设，加强水土保持和生态环境保护。

    第三，着力构建流域最严格水资源管理制度。流域综合规划修编是指导水利建设和管理工作的依据和基础。针对流域水资源开发、利用、节约、保护、管理的现状及存在问题，本次流域综合规划修编要突出实行最严格的水资源管理制度，明确防洪减灾、用水总量控制、定额管理、水资源保护、岸线利用等控制性指标和"红线"，强化对涉水事务的规划管理，使经济社会的发展速度、规模和质量始终保持在与水资源承载能力和水环境承载能力相适应的范围内。

    第四，着力加强流域梯级水库群优化调度。随着流域干支流梯级水库工程相继建成，加强水库群优化调度成为流域管理的重要手段。三峡水库及上游控制性水库蓄水，将显著影响蓄水期下游流量过程，如果不进行优化调度，将严重影响下游工农业用水、航运和生态环境。因此，在流域综合规划修编中，一定要体现优化调度的原则和措施，对水库蓄水和泄水过程、水位动态控制方案作出原则性规定，统筹防洪、供水、发电、航运、生态环境等各项要求，实现流域水资源综合利用效益最大化。

    四、充分发挥专家的作用，严把规划成果质量关

    流域综合规划修编是一项系统性、综合性很强的工作，涉及面广，面临问题多，技术难度大。在本轮流域综合规划修编工作过程中，我们始终依靠专家，广泛听取各方面的意见，在全国和流域层面建立了专家咨询和审查机制，先后多次组织专家对全国及流域重要专题研究成果和规划初步成果进行了技术咨询。全国流域综合规划修编技术专家咨询组由各专业领域、各部门推荐的专家组成，具有很强的技术代表性。这次长江流域综合规划修编，开展了大量的现状评价、总体规划、专业规划、专题研究等工作，规划成果十分丰富。希望各位专家和代表集思广益、畅所欲言、认真审查、严格把关、一丝不苟，重点对规划思路和目标的合理性、控制性指标的可操作性、规划布局和关键性方案的科学性、规划报告的编写质量等进行全面审核和把关，以更好地完善规划修编成果，提高规划质量和水平，形成高质量的规划报告。也希望规划编制单位认真听取专家和代表的意见，逐一解答专家的质疑和提问。会后，抓紧修改完善规划报告，加快规划征求意见、修改协调和报批工作。这次专家审查后，我们还将召开流域综合规划部际联席会议，对规划进行审议，进一步听取国务院有关部门的意见，力争尽早报国务院审批

    再次感谢各位院士、专家和代表关心、重视和支持！预祝审查会议取得圆满成功，谢谢大家！